EESTI VABARIIGI PÕHISEADUS - KOMMENTEERITUD VÄLJAANNE

Kommenteeritava paragrahvi esimene lause sätestab kaks omavahel tihedalt seotud õigust: õiguse tegelda ettevõtlusega ja õiguse koonduda tulundusühingutesse ja -liitudesse. Õigus tegelda ettevõtlusega ehk ettevõtlusvabadus on seotud ja kattub osaliselt §-s 29 sätestatud õigusega valida tegevusala, elukutset ja töökohta. Õigus koonduda tulundusühingutesse ja -liitudesse on seotud §-s 48 sätestatud õigusega koonduda mittetulundusühingutesse ja -liitudesse. Vaadeldavatel õigustel on tihe seos ka §-s 32 sätestatud omandiõigusega (seda nii ettevõtlusega tegeleva isiku vara, nt aktsiad või osad, kaitsmisel kui ka äriühingu vara kaitsmisel) ja §-st 113 tuleneva riigi õigusega kehtestada makse, arvestades, et maksustamine piirab võimalusi ettevõtlusest tulu teenida ja sellega ka ettevõtlusvabadust (RKPJKo 30.06.2017, 3-4-1-5-17, p 50; RKPJKo 29.03.2017, 3-4-1-15-16, p 102; RKHKo 21.03.2016, 3-3-1-72-15, p 26; vt ka komm 11). Ettevõtlusvabadusel on puutumus ka äriruumide puutumatuse garantiiga (§ 33).

1920. a PS § 19 sätestas muu hulgas õiguse ettevõtteid avada ja kasutada neid põllutöös, kaubanduses, tööstuses ja muil majandusaladel. Sarnane õigus oli sätestatud ka 1937. a vastu võetud PS §-s 25.

Ettevõtlusvabadusele ega õigusele koonduda tulundusühingutesse ja -liitudesse analoogilist õigust ei maini kodaniku ja poliitiliste õiguste rahvusvaheline pakt ning seda ei leia ka EIÕK õiguste kataloogist. EIÕK art 11 kaitseb mittetulunduslikel eesmärkidel ühinemist, mitte tulundusühingute ja -liitude moodustamist (vt nt OSCE/ODIHR ja Veneetsia komisjoni ühinemisvabaduse juhend, lk 29). EIK on ettevõtlusvabaduse piiranguid mõnel juhul tunnistanud EIÕK 1. lisaprotokolli art-s 1 sätestatud oma omandi segamatu kasutamise õiguse riiveteks ja hinnanud riive põhjendatust sellest aspektist. Nii on EIK tunnistanud omandi vaba kasutamise riiveks alkohoolsete jookide müügiloa äravõtmist (vt EIKo 10873/84, Tre Traktörer AB vs. Rootsi, 07.07.1989), tollivaba poe ja baari sulgemist (EIKo 15084/03, Bimer S.A. vs. Moldova, 10.07.2007), pangalitsentsi äravõtmist (EIKo 49429/99, Capital Bank AD vs. Bulgaaria, 24.11.2005), enammakstud käibemaksu tagastamisest keeldumist (EIKo 36677/97, S.A. Dangeville vs. Prantsusmaa, 16.04.2002) jt. Paragrahvi 31 tõlgendamisel tuleb arvestada, et EIÕK 1. protokolli art 1 avar tõlgendamine võib olla kantud vajadusest kaitsta osaliselt samasuguseid huve, nagu on kaitstud §-s 31.

Ettevõtlusvabadusega sarnaseid väärtusi kaitsevad EL õigusest tulenevad ühisturu põhimõtted – kaupade, teenuste, kapitali ja isikute vaba liikumine. ELTL keelab liikmesriikide vahel koguselised impordi- ja ekspordipiirangud ja kõik samaväärse toimega meetmed (art-d 34, 35), asutamisvabaduse piirangud (art 49), teenuste osutamise vabaduse piirangud (art 56) ja kapitali vaba liikumise piirangud (art 63). Neid vabadusi käsitab EL lepinguõigus põhivabadustena. ELPH art 16 kaitseb sõnaselgelt õigust tegeleda ettevõtlusega liidu õigust riigisiseseid õigusakte ja tavasid järgides. Artikli 16 väljatöötamisel võeti eeskuju varasemast EK praktikast (vt selgitused põhiõiguste harta kohta). ELTL ja selles sätestatud põhivabadused ja ELPH art 16 kohalduvad PS § 31 kõrval juhul, kui ettevõtlus on piiriülene või kui piirang tuleneb EL õigusest. PS § 31 kohaldamisel tuleb sageli seetõttu arvestada ka EL õigusega, mis sätestab ettevõtluse kaitse üksikasjalikult.

Ettevõtlus on tegevus, mille eesmärk on üldjuhul tulu saamine kauba tootmisest, müümisest, teenuste osutamisest, vara realiseerimisest jne. Seadusandluses on ettevõtluse mõistet käsitatud ka majandustegevusena (vrd MSÜS § 3 ja selle seletuskiri). Ettevõtlusvabaduse esemeline kaitseala hõlmab Riigikohtu antud määratluse järgi kõiki tegevusalasid ja elukutseid, mille puhul isik pakub enda nimel kaupu või teenuseid (vt RKPJKo 28.04.2000, 3-4-1-6-00; RKÜKo 01.07.2015, 3-4-1-20-15, p 43). Riigikohus on andnud ettevõtluse mõistele avara tõlgenduse, märkides, et ettevõtlusvabaduse kaitsealasse kuulub „tulu saamise eesmärgil toimuv tegevus“ (RKPJKo 06.03.2002, 3-4-1-1-02; RKPJKo 06.07.2012, 3-4-1-3-12, p 41; RKHKo 29.11.2012,  3-3-1-29-12, p 14; RKÜKo 09.12.2013, 3-4-1-2-13, p-d 105–106; RKHKo 15.01.2015,  3-3-1-68-14, p 17; RKPJKo 30.06.2017, 3-4-1-5-17, p 50; RKÜKo 20.10.2020, 5-20-3/43, p 108). Ettevõtlusvabaduse kui vabadusõiguse olemusega käib kaasas õigus otsustada vabalt ettevõtluse üksikasjade üle (RKHKo 02.11.2015, 3-3-1-22-15, p 14).

Ettevõtlusvabadus annab isikule õiguse nõuda, et avalik võim ei sekkuks tema ettevõtlusena käsitatavasse tegevusse, teisalt ka õiguse teatud positiivsete meetmete järele. Ettevõtlusvabadus kaitseb ka ettevõtja lepinguvabadust, sh usaldust ettevõtluse raames sõlmitud lepingute kehtima jäämise suhtes. Ettevõtlusvabadus ei kohusta riiki andma ettevõtjale vahendeid, kuid riik peab tagama õigusliku keskkonna vaba turu toimimiseks. Samuti ei tule riigil tekitada ettevõtja pakutavatele kaupadele ja teenustele turul nõudlust (RKÜKo 20.10.2020, 5-20-3/43, p 108). Riigi positiivsete kohustuste hulka seoses ettevõtlusvabadusega kuulub kohustus luua õiguslikud raamistikud ettevõtlusvabaduseks, sh äriõiguse ja ühinguõiguse normid. Ettevõtlusvabadus hõlmab ka isiku õigust nõuda riigilt selliste abinõude kasutamist, mis kaitsevad ettevõtjat teiste isikute eest. Nii saab isik nõuda riigilt konkurentide tegevuse eest kaitset, kui selline käitumine tooks kaasa isiku ettevõtlusvabaduse ülemäärase kahjustamise (monopoolses seisundis ettevõtja seisundi kuritarvitamine, dumping jm). Riigikohtu üldkogu selgitas 09.12.2013 otsuse 3-4-1-2-13 p-s 105: „Põhiseadusega tagatud ettevõtlusvabadusel on mitu tahku. Ühest küljest tagatakse sellega igaühe õigus tegeleda ettevõtlusega, s.o tegevusega, mille eesmärk on eelkõige tulu saamine kauba tootmisest või müügist, teenuse osutamisest jms. Teisalt peab riik tagama õigusliku keskkonna vaba turu toimimiseks, et kaitsta ettevõtjat teiste ettevõtjate õigusvastase tegevuse eest konkurentsi takistamisel või äritegevuse kahjustamisel. Ettevõtlusvabaduse osaks oleva konkurentsivabadusega ei kaitsta aga mitte üksnes teiste ettevõtjate ettevõtlusvabadust, vaid ka tarbijat. Konkurentsivabadus lähtub eeldusest, et konkurents tagab parima teenuse või kauba parima hinnaga.“ Lisaks on ettevõtlusvabaduse alusel isikul õigus nõuda, et riik ei looks konkurentidele põhjendamatuid eeliseid ja seeläbi hoiduks isiku ettevõtluse kahjustamisest.

Ettevõtlusvabaduse tuumaks on Riigikohus siiski pidanud riigi kohustust mitte teha põhjendamatuid takistusi ettevõtluseks (vt RKPJKo 28.04.2000, 3-4-1-6-00, p 11; RKPJKo 06.07.2012, 3-4-1-3-12, p 41): „Ettevõtlusvabadus kaitseb ettevõtja võimalust toimida turu tingimustes riigi põhjendamatu sekkumiseta.“ (RKÜKo 09.12.2013, 3-4-1-2-13, p 112). Ettevõtja õigust olla vaba riigi sekkumisest on kohus käsitlenud laialt. Riigikohus peab sisuliselt iga riigi kehtestatud regulatsiooni ettevõtlusvabadust riivavaks. Kohtupraktika järgi takistavad ettevõtlust ka ettevõtlusvormidele kehtestatud reeglid – nt võimatus muuta osanike otsuse alusel osanike nimekirja pidamise viisi või kohustus teatud viisil kokku kutsuda tulundusühistu juhtorgan (vt RKPJKo 06.07.2012, 3-4-1-3-12, p 41 jj; RKPJKo 11.03.2015, 3-4-1-51-14, p 61 jj). Seda vaatamata sellele, et ettevõtluseks sobivate õiguslike vormide ettenägemine aitab ettevõtlusega tegelemisele kaasa, luues võimaluse ettevõtluses osalemiseks nt aktsionärina või osaühingu osanikuna ning piirates ettevõtluses osaleva füüsilise isiku isiklikku vastutust.

Õiguskantsler on väikeaktsionäride dividendinõude kaasuses võtnud seisukoha, et ettevõtlusvabaduse kaitseala tuleks käsitada kitsamalt. Õiguskantsler leidis, et dispositiivsed ehk kõrvalekaldumist võimaldavad ühingu- ja äriõiguse normid on olemuslikult mudellepingud, mille eesmärk on vabastada ettevõtjad koormusest leppida igal üksikul juhul kokku, kuidas kohustusi, vastutust ja riske jaotatakse. Jättes teisiti kokku leppimata, nõustuvad ettevõtjad vaikimisi nende normide kohaldamisega. Nii on õiguskantsler leidnud, et ÄS-s väikeaktsionäride dividendinõude puudumine ei riiva ettevõtlusvabadust, sest investeeringu tegemisel võivad suur- ja väikeaktsionärid leppida dividendinõudes eraldi kokku (vt seisukoha lk 4–5). Seevastu riivab selle käsitluse järgi ettevõtlusvabadust seaduses sätestatud dispositiivsete sätete tagantjärele muutmine ning rakendamine ka varem tekkinud õigussuhetele. Sisesuhteid reguleerivad normid riivavad ettevõtlusvabadust ka siis, kui neist pole võimalik ühinguõiguslike või lepinguõiguslike vahenditega (näiteks muutes põhikirja või sõlmides osanike lepingu) kõrvale kalduda. Sellisel juhul ei võimaldata ettevõtjatel omavahel riske jagada ehk piiratakse nende võimalust ettevõtlusega tegeleda.

Riigikohtu poolt võetud ettevõtlusvabadusekaitseala avar tõlgendus osutab ühelt poolt ettevõtluse mõiste määratlemise raskusele, kuid teiselt poolt võimaldab hinnata väga erisuguste riivete põhiseaduspärasust. Lai kaitseala määratlus on jätnud aga sageli ebaselgeks §-de 29, 31, 32 ja 113 kaitsealade omavahelised piirid.

Nii on Riigikohus asunud seisukohale, et suurte tehingute puhul sularahas tasumise korral käibemaksu mahaarvamise õiguse äravõtmine oli ettevõtlusvabaduse riive, mitte omandipõhiõiguse riive (RKPJKo 06.03.2002, 3-4-1-1-02, p-d 14, 17; RKPJKo 12.06.2002, 3-4-1-6-02, p 9). Ametnikule või endisele ametnikule kohaldatav piirang äriühingu juht- või järelevalveorganisse kuulumisel on Riigikohtu praktika kohaselt mitte ettevõtlusvabaduse riive, vaid §-s 29 sätestatud tegevusala valiku vabaduse riive (RKÜKo 25.01.2007, 3-1-1-92-06; RKPJKo 27.03.2012, 3-4-1-1-12). Viimase teemaga seoses on ka PS § 30 lg 2 tekstis viide §-le 31 ja ettevõtlusvabadusele, mitte tegevusala ja elukutse valiku vabadusele. PS § 29 ning § 31 tagavad mõlemad inimesele põhiõiguse olla oma valitud tegevusalal ja elukutsel majanduslikult aktiivne. Olenevalt majandusliku aktiivsuse vormist ja sisust on see kaitstav kas PS § 29 või § 31 alusel. Eristusjoone tõmbamise kohta vt § 29 komm-d 3–4. Praktikas on Riigikohus sageli pidanud ühtaegu kohaldatavaks nii § 28, 29, 31 kui 32 (vt nt RKPJKo 11.05.2017, 3-4-1-17-16, p 6), samuti §-st 10 tulenevat õiguspärase ootuse põhimõtet. Viimane on ettevõtlusvabaduse kaitsmisel eriti oluline, sest ettevõtjad kavandavad investeeringute tegemist pikema aja peale ette ning õiguskorra muutumine, eriti investeeritud vara kasutamise tingimuste ja võimalike ettevõtlustoetuste püsivus on sedalaadi otsuste tegemisel oluline.

Seos §-de 31 ja 113 vahel on tihe, kuid ebaselge. PS §-d 113 ja 115 annavad Riigikogule ulatusliku finantspädevuse, muu hulgas maksude ja teiste avalik-õiguslike tasude kehtestamisel. Riigikohus on mõnes kaasuses leidnud, et avalik-õiguslike tasude põhiseaduspärasust tuleb kontrollida § 113 kui subjektiivse maksupõhiõiguse valguses (vt ka RKÜKo 15.12.2015, 3-2-1-71-14, p 90). Samas mõnes kaasuses on Riigikohus möönnud, et maksud ja avalik-õiguslikud tasud on ettevõtlusvabaduse piirangud (vt nt RKPJKo 16.12.2013, 3-4-1-27-13, p-d 44 ja 49). Riigikohus on riigilõivu nõude puhul selgitanud, et lõivuga kaasnev piirang riivab ettevõtlusvabadust (nt RKÜKo 12.04.2011, 3-2-1-62-10; RKÜKo 22.11.2011, 3-3-1-33-11). Ettevõtlusega seotud maksud ja tasud piiravad vaieldamatult §-s 31 sätestatud õigust, samuti omandipõhiõigust. Nende põhiseaduspärasuse hindamisel tuleks analüüsida, kas need vastavad §-s 113 toodud formaalsetele nõuetele, kuid avalik-õiguslike tasude materiaalse põhiseaduspärasuse hindamisel tuleks kindlasti kaaluda, kas need on ilmselgelt ülemäärased §-des 31 ja 32 sätestatud õiguste suhtes (vt ka RKÜKo 15.12.2015, 3-2-1-71-14, p 122; RKPJKo 30.06.2017, 3-4-1-5-17).

Omandiõiguse ja ettevõtlusvabaduse piiritlemisprobleemide kohta vt § 32 komm-d. Piiripealseks osutuvad kahtlemata olukorrad, kus isik kasutab vara mitte otseselt kasumi teenimiseks, vaid vara omamise või kasutamisega seotud kulude vähendamiseks, nt eluruumi või sõiduki kasutamine ühiselt jm jagamismajanduse mõistega hõlmatud tegevused. Ettevõtluse laia määratlust eelistades ja seeläbi põhiõigustele laiemat kaitset pakkudes tuleb selliseid tegevusi kaitsta ka ettevõtlusvabadusega. Ettevõtluseks saab pidada ka sellist tulu teenimisele suunatud tegevust, mis ise vahetult veel tulu ei too, nt turundus (reklaam, sponsorlus, klientide leidmiseks ja hoidmiseks pakutavad mittekasumlikud tegevused jms).

Riigikohus on asunud seisukohale, et kui piirang riivab ühtaegu nii ettevõtlusvabadust kui omandiõigust, siis tuleb selle lubatavuse hindamisel hinnata piirangu proportsionaalsust enim riivatud põhiõiguse kontekstis (RKPJKo 06.07.2012, 3-4-1-3-12; RKPJKo 29.03.2017, 3-4-1-15-16, p 102). Sageli tuleb piirangu mõju hinnata siiski seoses mitme põhiõigusega nende põhiõiguste koosmõjus (vt nt RKPJKo 16.12.2013, 3-4-1-27-13, p-d 32, 46, 48 ja 51; RKPJKo 30.06.2017, 3-4-1-5-17; RKÜKo 20.10.2020, 5-20-3/43, p 114).

Kommenteeritava paragrahvi esimese lause teine pool kaitseb õigust koonduda tulundusühingutesse ja -liitudesse. PS § 31 kaitsealas on mis tahes liiki tulundusühingutesse ja -liitudesse koondumise õigus. Seadusandja peab sellest sättest tulenevalt looma äriõiguse ja nägema tulundusühingud ja -liidud ette ning reguleerima nende asutamise, tegevuse ja lõpetamisega seonduvat. Hõlmatud on kõik ettevõtluse otstarbel loodavad ühendused, ka seltsingud. Riigikohus on leidnud, et PS keelab põhjendamatult ja ebaproportsionaalselt koormata (üht liiki) äriühinguid teatud tingimustega, kuid see ei tähenda, et äriühingute tegevust puudutavad reeglid peaksid alati olema ühesugused, nt ka juhtorganite kokkukutsumise reeglite osas (vt RKPJKo 11.03.2015, 3-4-1-51-14, p 77). Eri äriühinguvormidele on nende olemusest ja eesmärkidest tulenevalt tarvis kehtestada erinevad toimimisreeglid.

Ühinemine majandustegevusest tulu saamise eesmärgil eristab kommenteeritavas paragrahvis sätestatud õigust §-s 48 kirjeldatud õigusest koonduda mittetulundusühingutesse ja -liitudesse. Kui ühinemine kannab endas kõrvuti mitut eesmärki, võivad ühineda soovivad isikud olla ühteaegu kaitstud nii §-ga 31 kui ka §-ga 48. Esmajoones tuleb piirangute põhiseaduspärasuse hindamisel võtta aluseks siiski ühinemise peamine eesmärk, arvestades et ka tulundusliku eesmärgiga ühinemise korral võib loodav ühing tegelda mittetulundusliku tegevusega ning vastupidi, mittetulunduslik ühing tegutseda tulu saamise eesmärgil. Seetõttu võivad ettevõtlusvabaduse kaitsealas olla ka mittetulundusühingud, kuigi piirangud nende tulu toovale tegevusele võivad olla õigustatud ulatuslikumalt.

Kaitstud on nii koondumisõigus kui ka õigus mitte koonduda. Seetõttu on ühinemisõiguse piiranguga tegemist ka juhul, kui isikul tuleb mõnes ettevõtlusvaldkonnas tegutsemiseks koonduda nt mõne tulundusühingute liiduga.

Äriühingute asutamist, seisundit, juhtimist ja lõpetamist reguleerivad üldiselt TsÜS ja ÄS. Eriseadustena reguleerivad nende asutamist ja tegevust ka  HLÜS, HÜS, KAS ning IFS. Tulundusühinguteks, st äriühinguteks, on täisühing, usaldusühing, osaühing, aktsiaselts ja tulundusühistu. PS § 31 kaitseb kõigisse neisse koondumise õigust.

Õigus tegelda ettevõtlusega on § 31 kolmanda lause kohaselt kõikidel Eestis viibivatel isikutel, sõltumata kodakondsusest, kui seadus ei sätesta teisiti. Ettevõtlusvabadus, sh tulundusühingusse koondumise õigus, laieneb § 9 lg 2 kohaselt ka juriidilistele isikutele (RKPJKo 30.06.2017, 3-4-1-5-17, p 50). Seega võivad ka äriühingud moodustada tulundusühinguid. Mittetulundusühingute õigust koonduda tulundusühingutesse ei saa PS järgi välistada, kuid üldjuhul ei võimalda seda mittetulundusühingute asutamise eesmärk.

Riigikohus ei ole võtnud selget seisukohta riigi äriühingute põhiõigusvõime osas. Kohus selgitas, et isegi kui ette­võtlus­vabaduse isikuline kaitseala laieneks riigi äriühingule, tuleks seda õigust nendele laiendada oluliselt piiratumalt kui erakapitali osalusega äriühingutele (RKHKo 24.01.2017, 3-3-1-65-16). Ka Eesti õigusteadlaste hulgas pole üksmeelt, kas riigi äriühingutel on põhiõigused. K. Saare on leidnud, et „õiguse poolt eraõigusliku juriidilise isikuna tunnustatud subjekti põhiõiguste kaitse kvaliteet ei tohiks olla seatud sõltuvusse asjaolust, kes on tema liikmeteks“ (vt K. Saare. Eraõigusliku juriidilise isiku õigussubjektsuse piiritlemine. Doktoritöö, Tartu Ülikool 2004, lk 119). Madis Ernits on seevastu märkinud, et eraõiguslikel juriidilistel isikutel, mille kõik osad või aktsiad kuuluvad riigile, ei ole põhiõigusvõimet (vt M. Ernits. Holders and Adressees of Basic Rights in the Constitution of the Republic of Estonia. – Juridica International 1999, nr IV, lk 23). Arvestades, et põhiõigused on loodud kaitsma üksikisikut avaliku võimu eest, tuleks eelistada seisukohta, et riigi äriühingutele põhiõiguste kaitse ei laiene, kuid avalikes huvides ei ole neile äriühingutele ebasoodsamate tingimuste loomine ettevõtluses osalemisel. Seetõttu on nende isikute samaväärne kohtlemine vajalik otstarbekuse kaalutlustel, mitte PS-st tulenevalt.

PS teeb vahet Eesti kodanike ja välisriikide kodanike ning kodakondsuseta isikute vahel. Eestis viibivatel välisriikide kodanikel ja kodakondsuseta isikutel on võrdselt Eesti kodanikega õigus tegelda ettevõtlusega, kuid PS lubab seadusega sätestada välismaalastele piiranguid ettevõtlusvabaduse teostamiseks. Selliste piirangute eesmärk saab olla nii Eesti kodanike majanduslike huvide parem kaitse (piisav töökohtade olemasolu) kui ka riigi julgeoleku ja riigi fiskaalsed huvid, nt oluliste ettevõtlussektorite toimimise tagamine. Tulenevalt PSTS-st ning EL õigusest ei või neid piiranguid siiski rakendada EL teiste liikmesriikide kodanike suhtes. Välisriigi kodanike ja kodakondsuseta isikute ettevõtlusvabaduse teostamist piiratakse eelkõige elamis- ja tööloa nõudega, ent see ei ole absoluutne. E-residentsuse loomisega on loodud paremad võimalused ettevõtlusega seotud põhiõiguste kaitseks ka teiste riikide residentidele. Paragrahv 31 ei kaitse otsesõnu selliste isikute ettevõtlusvabadust, kes ei viibi Eestis ega ole Eesti kodanikud. Omandiõiguse ja § 10 abil, aga samuti § 31 ning § 12 koosmõjus võivad ka sellised isikud oma ettevõtlusele põhiõigusena kaitset saada.

Kommenteeritava paragrahvi teine lause lubab seadusega kehtestada piirangud ettevõtlusvabadusele. Seaduse reservatsioon ei kohusta seadusandjat kõiki piiranguid detailselt seaduses kirjeldama, üksikasjad võib jätta täitevvõimu otsustada. Küll aga peab seadus määrama raamid, mille piirides võib täitevvõim seaduse sätteid täpsustada (vt RKPJKo 17.03.1999, 3-4-1-1-99). Seadusliku aluse nõude osas tuleb silmas pidada piirangu iseloomu. Ettevõtluse õigusliku raamistiku loomisel, nt äriõiguse kehtestamisel, on ilmne, et sellised piirangud tulenevad seadusest või selles sätestatud volitusnormi alusel kehtestatud määrusest. Seadusest peavad tulenema ka loanõuded ja ärikeelu kohaldamise alused. Niisamuti on õigustloovate aktidega ette nähtud ka ettevõtluspiirangud, mis johtuvad õiguskorra muudatustest. Planeeringutest tulenevate ettevõtluspiirangute puhul on haldusakti kehtestajal ulatuslik kaalumisruum, kuid selle piirid ja eesmärk peavad olema määratud seadusega. Kui ettevõtluspiirang tuleneb riigi tegevusetusest (nt konkurendi tegevusele piirangute seadmata jätmine), võib see olla sisuliselt proportsionaalne ja piirang ei muutu formaalselt põhiseadusvastaseks üksnes seetõttu, et seadusandja ses küsimuses vaikib. Seadusliku aluse nõue peaks laienema aga juhtudele, kus konkurentsi kahjustab teistele ettevõtjatele toetuse (riigiabi) andmine. Nii tuleb ettevõtlustoetuste maksmisel näha selle maksmise või tagatise andmisel selle andmise eesmärgid ja alused ette seadusega. Seejuures ei lange seadusliku aluse nõue ära juhul, kui avalikke vahendeid ettevõtluse toetamiseks jagatakse eraõiguslikus vormis tegutsevate isikute (nt riigi loodud sihtasutuste nagu SA Kredex, Maaelu Edendamise Sihtasutus) kaudu. Kui toetuse andmiseks nähakse vahendid ette riigi, KOV või EL eelarves, tuleb selle jagamise alused määratleda õigustloova aktiga. Kui ka EL õiguse mõistes vähese tähtsusega riigiabi andmine võib mõjutada konkurentsi riigisiseselt, ei piisa ettevõtlusvabaduse piiramiseks üksnes EL riigiabi reeglite järgimisest.

Riigikohtu selgituse kohaselt annab § 31 teine lause seadusandjale suure vabaduse reguleerida ettevõtlusvabaduse kasutamise tingimusi ja seada sellele piiranguid. Ettevõtlusvabaduse piiramiseks piisab igast mõistlikust põhjusest (RKHKo 11.04.2016, 3-3-1-75-15). See põhjus peab johtuma avalikust huvist või teiste isikute õiguste ja vabaduste kaitse vajadusest, olema kaalukas ja enesestmõistetavalt õiguspärane. Mida intensiivsem on ettevõtlusvabadusse sekkumine, seda mõjuvamad peavad aga olema sekkumist õigustavad põhjused (RKPJKo 10.05.2002, 3-4-1-3-02; RKPJKo 06.07.2012, 3-4-1-3-12, p 51). Proportsionaalsuse testi läbiviimisel tuleb vaba ettevõtlust piiravad eesmärgid välja selgitada, hinnata nende legitiimsust ja neid põrkuvaid huve kaaluda.

Ettevõtlusvabadust riivab iga abinõu, mis takistab, kahjustab või kõrvaldab mõne ettevõtlusega seotud tegevuse (vt RKPJKo 28.04.2000, 3-4-1-6-00). Ettevõtlusvabaduse kaitseala on riivatud juba siis, kui avalik võim mõjutab seda vabadust ebasoodsalt – nt halvendatakse varem kehtinud õigusraamistikku (vt RKPJKo 06.03.2002, 3-4-1-1-02; RKPJKo 16.12.2013, 3-4-1-27-13). Riigikohus on ettevõtlusvabaduse piiranguteks lugenud isikult alkoholiga kauplemise õiguse äravõtmise (RKPJKo 28.04.2000, 3-4-1-6-00), turul uute tööstuskaupade müügi keelamise (RKPJKo 17.03.1999, 3-4-1-1-99), suuremate tehingute puhul sularahas tasumisel käibemaksu mahaarvamise õiguse äravõtmise (RKPJKo 06.03.2002, 3-4-1-1-02), tasu võtmise kauplemiskoha eest tänaval (RKPJKo 10.04.2002, 3-4-1-4-02), tagatise nõude ettevõtlussektoris tegutsemise eeldusena (RKPJKo 31.01.2012, 3-4-1-24-11, p 81), seadusega rendilepingu lõpetamise (RKPJKo 10.05.2002, 3-4-1-3-02), seadusega kehtestatud pensionikindlustuse lepingu ülesütlemise tingimuste muutmise (RKÜKo 20.10.2020, 5-20-3/43, p 111), majandustegevust kahjulikult mõjutava planeeringu kehtestamise (RKHKo 20.12.2011, 3-3-1-59-11, p 19), majandustegevust soodustava planeeringu kehtestamata jätmise (RKHKo 21.09.2011, 3-3-1-5-11, p 18), ehitusloa peatamise (RKHKm 21.12.2001, 3-3-1-67-01), kalapüügi­lubade jagamise (RKHKo 20.11.2001, 3-3-1-43-01), tegutsemisloa ja taksoloa nõude kehtestamise (RKHKm 02.10.1998, 3-3-1-28-98), tegevusloa andmise konkurendile (RKHKo 16.04.2007, 3-3-1-5-07), ärikeelu kohaldamise (RKÜKo 02.05.2017, 3-2-1-134-16, p 49; RKHKo 05.04.2006, 3-3-1-15-06), ettevõtja poolt pakutava kauba reklaamile piirangute seadmise (RKHKo 21.06.2012, 3-3-1-26-12, p 13), apteekide asutamispiirangute seadmise (RKÜKo 09.12.2013, 3-4-1-2-13, p 107), tulundusühistu kohustuse kutsuda liikmed üldkoosolekule isiklikult saadetud kirjaga (RKPJKo 11.03.2015, 3-4-1-51-14, p 61), maksu kehtestamise või suurendamise (RKPJKo 30.06.2017, 3-4-1-5-17) ja maksuintressi nõudmise (RKPJKo 29.03.2017, 3-4-1-15-16). Riigikohtu tsiviilkolleegium hindas ärikeelu kohaldamise kooskõla §-ga 24 ettenähtud protsessuaalsete tagatistega (RKTKm 27.03.2000, 3-2-1-26-00). Ettevõtlusvabaduse piiranguteks saab pidada ka hankemenetluses pakkujatele kvalifikatsiooninõuete kehtestamist ning muid hanketingimusi, kuivõrd nende mõjul eelistatakse ühe ettevõtja pakutavat kaupa või teenust teiste omadele. Samuti on ettevõtlusvabaduse piiranguna vaadeldavad ettevõtja varale seatavad (nt looduskaitselised) piirangud, mis ei võimalda ettevõtja vara ettevõtluses vabalt kasutada. Piirangu ulatuse ja mõju hindamisel on oluline, kas isik saab nende talumise eest hüvitist.

Ettevõtlusvabadust riivavad üldistatult mis tahes keelud ja piirangud (sh ka planeeringutest tulenevad) mõne majandustegevusega tegeleda, isikule pandud teavitamiskohustused ettevõtlusega tegelemise korral, loakohustused, sh tegevusloaga kõrvalkohustuste või tingimuste kehtestamine, hoolsuskohustused, mida majandustegevuses tuleb järgida, ja muud kõrvalkohustused. Samuti riivavad ettevõtlusvabadust teistele, sama või sarnase majandustegevusega tegelevatele isikutele tehtavad soodustused (sh riigiabi). Lisaks käskudele ja keeldudele on Riigikohus erasektori äriühingute puhul lugenud ettevõtlusvabaduse riiveks ka kaudsed riived, nt eksitava teabe, mis võib panna isikut tegema kahjulikke väärotsuseid oma õiguste ja vabaduste teostamisel (RKHKo 02.11.2015, 3-3-1-22-15, p 14). Ettevõtlusvabadust riivab ka õiguskorra muutmine ettevõtja jaoks kahjulikul viisil.

Ettevõtluse eesmärgil ühinemise vabadust riivab iga abinõu, mis takistab või kahjustab koondumist tulundusühingutesse ja -liitudesse. Vabadust võib riivata loa nõue ühingu asutamiseks, asutajate miinimumarvu ja kapitali miinimumsuuruse nõue, tingimuste seadmine olulise osaluse omandamiseks, ühingu sundlõpetamine jne. Ettevõtlusvabadus hõlmab muu hulgas osanike õiguse otsustada, kuidas pidada osaühingu osanike nimekirja. Sellise nimekirja pidamise reeglite kehtestamisega riivatakse samuti ettevõtlusvabadust (RKPJKo 06.07.2012, 3-4-1-3-12, p 42).

Üldisel viisil reguleerib ettevõtlusvabaduse piiranguid MSÜS. Kehtivate seaduste kohaselt on ettevõtluse liike, millega tegelemiseks on vajalik tegevusluba, enam kui sada. Sellised piirangud tulenevad arvukatest seadustest. Mõnel juhul võib tegevusloa nõue olla seotud ressursi piiratusega (maavarad, raadiosagedused). Lisaks tegevusloa nõudele on osa ettevõtlusvaldkondi tugevama riikliku kontrolli all ja ettevõtja tegevus on allutatud rangemale regulatsioonile ja järelevalvele. Samuti on ettevõtluse ulatuslikum reguleerimine ja piirangute kehtestamine lubatav juhul, kui see kaitseb tarbijat või konkurentsi, eelkõige valdkondades, kus tarbija on ettevõtjaga võrreldes oluliselt nõrgemal positsioonil või seondub ettevõtlusvaldkond loomuliku monopoliga.

Seadusega on piiratud välismaalaste ettevõtlust avaliku julgeoleku ja inimeste turvalisuse tagamiseks. Relvade ja laskemoonaga seonduvatel tegevusaladel võib tegevusluba taotleda teovõimeline Euroopa Majanduspiirkonna lepinguriigi kodanik või Euroopa Majanduspiirkonna lepinguriigis asutatud juriidiline isik (RelvS §-d 66–67). Turvateenistuse seadus annab Vabariigi Valitsusele õiguse kehtestada piirangud Euroopa Majanduspiirkonda mittekuuluva riigi või juriidilisele isikule kuuluva kapitali osaluse kohta turvaettevõtte vara koosseisus (TurvaS § 16). AdvS piirab EL liikmesriigis tegutseval advokaadil, kes ei ole Eesti Advokatuuri liige, Eestis alaliselt tegutseda ning ta võib klienti kohtus esindada või kaitsta vaid koos Eesti Advokatuuri kuuluva vandeadvokaadiga (AdvS § 74). Selliste piirangute lubatavuse hindamisel tuleb arvestada ka EL õigust. Näiteks notarile tema tegutsemisriigi kodakondsuse nõude kehtestamist on Euroopa Kohus pidanud vastuolus olevaks ELTL-ga (EKo C-392/15, Euroopa Komisjon vs. Ungari ja Tšehhi Vabariik, 01.02.2017; vt ka § 30 komm 4).

Ettevõtlusvabadust riivavad mõnel tegevusalal tegutsemiseks seatud kvalifikatsiooninõuded. Advokaadibüroo pidajaks võib olla advokaadiühing või füüsilisest isikust ettevõtjana tegutsev vandeadvokaat (AdvS § 49). Advokaadiühingu osanik või aktsionär võib olla aga üksnes vandeadvokaat. Sellist piirangut võib õigustada tarbija ning õigusemõistmise huvide kaitse eesmärk. Apteegiteenust võivad apteegis ja selle struktuuriüksuses osutada ainult Terviseametis registreeritud proviisor ja farmatseut (RavS § 29), kvalifikatsiooninõuded on seatud ka tervishoiuteenuse osutajale. Neid piiranguid õigustab tervise kaitse eesmärk.

Riigiametnik võib tegelda ettevõtlusega üksnes teda ametisse nimetanud isiku või ametiasutuse loal, kui ettevõtlus ei takista teenistuskohustuste täitmist ega kahjusta teenistuskoha mainet (ATS § 60). PS lubab piirata mõne kategooria riigiteenistujate õigust koonduda tulundusühingutesse (vt § 30 komm-d).

Riik tagab turul osalejate ausa konkurentsi reeglite abil, mis on koondatud KonkS-i. KonkS võtab suures osas üle EL õigusaktid. Seadus piirab mõne ettevõtja tegevust, kuid samas toetab teisi. Seaduses on muu hulgas sätestatud piirangud turgu valitsevale ettevõtjale, reeglid konkurentsi kahjustava eesmärgi või tagajärjega ettevõtjatevaheliste kokkulepete, kooskõlastatud tegevuse ja ettevõtjate ühenduse otsuste ning ettevõtjate koondumise kohta, selleks et ära hoida konkurentsi takistamine, piiramine või kahjustamine äritegevuses. Euroopa Komisjonil ja Konkurentsiametil on ulatuslik pädevus ettevõtte tegevuse kontrollimiseks, samuti sanktsioonide määramiseks.

KonkS-ga (6. ptk) reguleeritakse ka riigiabi andmist ettevõtjatele. Sellise tegevuse eesmärk on võimaldada soodustada mõnda ettevõtjat või mingite kaupade tootmist ja müüki, kuid riigiabi andmine võib moonutada konkurentsi. Riigiabi andmise üldpõhimõtted on reguleeritud EL lepingutega (vt ELTL art 107). Ettevõtlusvabaduse piiranguks on ka selline abi, mis EL õiguse tähenduses on vähese tähtsusega abi, sest selline abi küll ei mõjuta EL liikmesriikide piiriülest konkurentsi, kuid võib olla oluline ettevõtja tegevusele kohalikul turul. Piirangud, mis tulenevad mõnd ettevõtjat soosivatest normidest või toimingutest, peavad seetõttu vastama samuti seadusliku aluse ja proportsionaalsuse põhimõtetele.

Riigikohus on vaba turu ja ausa konkurentsipositsiooni tähtsust rõhutanud apteekide asutamispiirangute põhiseaduspärasust kontrollides (vt RKÜKo 09.12.2013, 3-4-1-2-13; RKÜKo 22.12.2014, 3-4-1-30-14). Kohus rõhutas, et riigil on kohustus tagada õiguslik keskkond vaba turu toimimiseks ja ettevõtlusvabaduse osaks olevat konkurentsivabadust ei või põhjendamatult riivata. 2013. a apteekide asutamispiirangute otsuses leidis Riigikohus, et apteegiteenuse järjepideva kättesaadavuse tagamise eesmärgil apteekide asutamisele seatud piirangud ei olnud kehtestatud kujul õigustatud, kuna polnud sobivad ja vajalikud ning kahjustasid sellega ülemääraselt ettevõtlusvabadust. Kohus selgitas 09.12.2013 otsuse p-s 112: „Üldjuhul ei tagata ettevõtlusvabadusega olemasolevatele ettevõtetele kasumit või äramajandamist. Ettevõtlusvabadus kaitseb ettevõtja võimalust toimida turu tingimustes riigi põhjendamatu sekkumiseta (vrd RKPJKo 28.04.2000, 3-4-1-6-00, p 11). Üldkogu hinnangul on ettevõtlusvabadusest tuletatav õigus riigi sekkumisele, mh konkurentsi piiramisele, vaid juhtudel, kui mingit liiki ettevõtlusega tegelemine üksnes turu toimimise tingimustel oleks võimatu.“ Olukorras, kus seadusandja on apteegiteenuse osutamiseks valinud konkurentsil põhineva turumudeli, tuleb isikutele tagada võrdsed võimalused turule pääsemiseks ja turul osalemiseks (RKÜKo 22.12.2014, 3-4-1-30-14, p 55).

Kõige enam piirab riigivõim ettevõtlusvabadust sel moel, et kirjeldab KarS-s ettevõtlusega seotud tegusid kuritegude või väärtegudena ja näeb nende toimepanijatele ette karistused, sh lisakaristusena tegutsemiskeelu (§ 49) ja ettevõtluskeelu (KarS § 49¹). Enamikku ettevõtlusega seotud süütegusid kirjeldatakse KarS 21. ptk-s. Ettevõtlusvabadust piirab oluliselt ka PankrS-ga ettenähtud ärikeeld, mis võib kehtida kolm aastat pärast pankrotimenetluse lõppu.

Ettevõtlusvabaduse piirangud ei tohi kahjustada seadusega kaitstud huvi või õigust rohkem, kui seda normi legitiimse eesmärgiga saab põhjendada. Kasutatud vahendid peavad olema proportsionaalsed soovitud eesmärgiga. Proportsionaalsuse põhimõttega ei pea arvestama mitte üksnes õiguse kohaldaja, vaid ka seadusandja (RKPJKo 28.04.2000, 3-4-1-6-00, vt ka § 11 komm-d).

Riigikohus on leidnud, et ettevõtlusvabadust koostoimes PS §-st 10 tuleneva õiguspärase ootuse põhimõttega on rikutud, kui avalik võim tõstab ennaktempos määrusega järgmisteks aastateks ette kindlaks määratud ressursitasusid (RKPJKo 16.12.2013, 3-4-1-27-13). Ettevõtjate õigusi riivab ülemääraselt ka töötajatele antud õigus teatada kavandatavast toetusstreigist ette vaid kolm päeva. Kohtu hinnangul vajab ettevõtja töötajaid oma põhiõiguse teostamiseks ja ta ei pruugi streigiohtu varem isegi aimata, sest tema töötajad streigivad teise ettevõtja töötajate huvides ning seepärast on kolm päeva liiga lühike aeg, et ettevõtja saaks oma tööd mõistlikult ümber korraldada (vt RKPJKo 05.03.2015, 3-4-1-49-14). Riigikohus on leidnud ettevõtjate õiguse rikkumise ka juhtudel, kus kehtiva registreeringu või tegevusloa kehtivusajal on ettevõtja suhtes õiguslikku regulatsiooni ebasoodsamaks muudetud, nt suurendatud ettevõtja registreeringu eelduseks oleva tagatissumma suurust ilma andmata haldusorganile kaalumisõigust selle vähendamiseks (RKPJKo 31.01.2012, 3-4-1-24-11). Äriühingult alkoholimüügi tegevusloa äravõtmine selle eest, et poe müüja müüs alaealisele pudeli õlut ja paki sigarette, oli küll sobiv ja vajalik, kuid ebaproportsionaalne abinõu, et kaitsta ühiskonda ebausaldusväärse müüja eest. Seadus ei võimaldanud tegevusloa väljastajal arvestada alkoholi käitlemise korra rikkumise asjaolusid ja vastavalt sellele valida õiguslikke tagajärgi. Seadus sätestas imperatiivselt, et tegevusluba tunnistatakse kehtetuks alkoholi käitlemise raske rikkumise korral (RKPJKo 28.04.2000, 3-4-1-6-00). Riigikohtu selgituse järgi on „ettevõtja tegevuse peatamine mõõdukas üksnes erandlikel asjaoludel. Tegemist on äärmusliku abinõuga, mis seab ohtu ettevõtja tegevuse jätkumise. Ettevõtja tegevuse peatamisel halveneb tema majanduslik seisund, mille tõttu saavad kahjustatud ettevõtja võlausaldajate ja töötajate õiguspärased huvid“ (RKHKo 10.03.2005, 3-3-1-77-04; vt ka RKHKo 17.06.2002, 3-3-1-32-02). Ärikeelu kohta on Riigikohus öelnud, et ärikeeldu ei või kohaldada üldiselt. Keelu kohaldamisel tuleb täpsustada, millise ettevõtluse või muu majandustegevusega ei või füüsiline isik tegelda, milline on kohaldatava ärikeelu sisu ja ulatus (RKHKo 16.04.2007, 3-3-1-5-07).