EESTI VABARIIGI PÕHISEADUS - KOMMENTEERITUD VÄLJAANNE

Teine peatükk on põhiseaduse mahukaim. See ei ütle iseenesest väga palju, sest põhiseaduse osasid ei saa panna tähtsuse järjekorda – ega iseäranis mõõta nende tähtsust paragrahvide arvuga. Ometi on kõnekas tõsiasi, et 1920. a PS-st alates on põhiõiguste ja vabaduste osa järk-järgult kasvanud. Saja aastaga on mõistagi muutunud kogu Euroopas arusaam mitte ainult sellest, millised põhiõigused on olemas, vaid ka põhiõiguste rollist. Põhiseaduslikkuse järelevalve juurdumise tõttu on viimased muutunud palju tugevamaks õiguseks. Põhiõigussätete arvu kõrval on suurenenud ka nende kaal. Muutustest hoolimata on erinevate PS-de põhiõiguste ja vabaduste peatükkides jälgitav Eesti riigiõiguslik traditsioon. Tõsi, vaid üksikute põhiõiguste sõnastus on püsinud muutumatuna, nt sätestavad kõik Eesti PS-d: „Kodu on puutumatu.“ Traditsioon avaldub pigem selles, et põhiõigusi on sõnastatud silmas pidades varasemaid põhiseadusi.

Sõnastuslikud erinevused pole seega juhuslikud. Need osutavad ajaloolisele kogemusele ja muutunud hinnangutele. Näiteks ütles 1920. a PS § 20: „Iga kodanik on vaba oma rahvuse määramises.“ 1938. a PS-s on see säte saanud kuju: „Iga kodanik on õigustatud säilitama oma rahvusse kuuluvuse.“ (§ 19). Kehtiv PS ütleb: „Igaühel on õigus säilitada oma rahvuskuuluvus.“ (§ 49). Viimase sätte sõnastamisel Põhiseaduse Assamblees võrreldi erinevaid põhiseadusi ja vaagiti erinevust enda rahvuse määratlemise ja rahvuskuuluvuse säilitamise vahel. Siin on vaid üks näide sellest, kuidas varasemad põhiseaduslikud valikud mõjutasid kehtiva PS kujunemist.

Eriti põhiõiguste puhul tekib aga küsimus, kas on mõttekas rääkida rahvuslikust traditsioonist, kui Eesti PS on ühendatud rahvusvahelises õiguses toimuvate arengutega. PS § 3 teise lause järgi on rahvusvahelise õiguse üldtunnustatud põhimõtted ja normid Eesti õigussüsteemi lahutamatu osa. PS § 123 lg 2 järgi kohaldatakse välislepingu sätteid juhul, kui Eesti seadused või muud aktid on vastuolus Riigikogu ratifitseeritud välislepingutega. Eesti on liitunud mitmete inimõigusi puudutavate välislepingutega: majanduslike, sotsiaalsete ja kultuurialaste õiguste rahvusvahelise paktiga; rassilise diskrimineerimise mis tahes vormide likvideerimise rahvusvahelise konventsiooniga; kodaniku- ja poliitiliste õiguste rahvusvahelise paktiga; piinamise ning muu julma, ebainimliku või inimväärikust alandava kohtlemise ja karistamise vastase konventsiooniga; laste õiguste konventsiooniga; Berni kirjandus- ja kunstiteoste kaitse konventsiooniga jne.

Põhiõiguste sisustamisel mängib iseäranis tähtsat rolli EIÕK ja selle tõlgendamise praktika EIK-s. EIÕK oli II ptk koostamisel oluline eeskuju. Ka Riigikohus on mõne sätte taga aimanud EIÕK mõju (vt nt RKPJKo 05.03.2001, 3-4-1-2-01, p 14). Eeskujuks olemisest on õiguslikult aga tähtsam kohustus tõlgendada PS II ptk kooskõlas rahvusvaheliste lepingutega. Riigikohus on öelnud, et PS „tuleb tõlgendada viisil, mis tagab selle kohaldamise vastavuse inimõiguste konventsiooni ja selle kohaldamispraktikaga“ (RKPJKo 25.03.2004, 3-4-1-1-04, p 18). Kasvav kaal on ka ELPH-l. Viimane on küll siduv üksnes juhul, kui riik tegutseb EL õiguse kohaldamisalas. Tõlgenduslikuks juhiseks on seda aga võetud laiemalt, nt vanuse käsitamisel eri kohtlemist keelava asjaoluna (RKÜKo 07.06.2011, 3-4-1-12-10, p 33).

Rahvusvahelise õiguse, sh EL õiguse määrava mõju tõttu põhiõiguste tõlgendamisele on erialakirjanduses kõneldud Euroopa põhiõigusdoktriini ühtlustumisest. PS II ptk ei saa tõesti lugeda n-ö silmaklappidega, jätmata tähelepanuta rahvusvahelise tausta. PS ülejäänud osade (nt võimude lahususe või KOV) käsitlemisel on teiste riikide kogemus ja tõlgenduspraktika pigem võrdlusmaterjal, millega on õpetlik arvestada, kuid mis ei ole Eesti PS eripära tõttu siia vahetult ülekantav. Ka II ptk on eripärane ja sisaldab teistes riikides tundmata norme. Näiteks on õigus perekonnaelule küll laialt tunnustatud, ent perekonna kirjeldamine rahva püsimise ja kasvamise alusena (PS § 27) peegeldab 1930. aastate teise poole Eesti vaimset olustikku. Põhiõiguste puhul on aga riigikorraldusliku eripära arvestamise võimalus oluliselt väiksem, sest selles valdkonnas on ohtralt rahvusvahelist õigust, mis on vahetult kohaldatav.

Vormiliselt on põhiõigus iga põhiseaduslikku järku õigus. Ehkki ajalooliselt on välja kujunenud hulk õigusi, mida tavatsetakse pidada loomuldasa põhiõigusteks – väljendusvabadus, isikuvabadus, õigus elule jne –, pole need põhiõigused mitte oma sisu tõttu, vaid seepärast, et on sätestatud PS-s. Tuleb teha selget vahet inimõiguste ja põhiõiguste vahel. Inimõigustena käsitatakse õigusi, mis on nii fundamentaalsed, et on igal inimesel, sõltumata riiklikust kuuluvusest. Kui mõnest õigusest kõneldakse kui inimõigusest, siis peetakse sageli silmas moraalset vajadust seda õigust kaitsta – mitte pelgalt tõsiasja, et seda õigust kaitsevad rahvusvahelised inimõiguste konventsioonid. Põhiõiguste puhul on aga otsustav just erilist laadi kaitse. Sisult on põhiõigused väga mitmesugused. Nende hulgas on rahvusvaheliselt inimõigustena kaitstavaid õigusi (õigus elule – § 16, piinamise ja väärikust alandava kohtlemise keeld – § 18, isikupuutumatus – § 20 jne), riigile eripäraseid õigusi (õigus pöörduda asutuste ja ametiisikute poole eesti keeles – § 51), nii individuaalseid kui ka kollektiivseid õigusi (vähemusrahvuste õigus luua omavalitsusasutusi – § 50, ülikoolide ja teadusasutuste autonoomia – § 38).

Ajalooliselt on põhiõigustena käsitatud ka niisuguseid õigusi, mille sisu on seadusandja vaba kujundama. Näiteks sätestas 1920. a PS § 19: „Eestis on kindlustatud vabadus elukutset valida ja ettevõtteid avada ning kasutada põllutöös, kaubanduses, tööstuses, samuti muil majandusaladel. Selles vabaduses ei või kedagi kitsendada või takistada muidu kui seaduste põhjal ja piirides.“ Tänapäevase käsitluse järgi ei anna seda laadi sätted – kuigi see sõnastusest ei tulene – seadusandjale täielikku vabadust põhiõigust piirata. Nõnda on tõlgendatud ka kehtiva PS § 38 teist lauset, mis sätestab: „Ülikoolid ja teadusasutused on seaduses ettenähtud piires autonoomsed.“ Eeldatakse, et autonoomia piirid tulenevad PS-st ning seadusandja peab neid austama. Kui seadusandjale antakse vabad käed, siis ei muuda see niisuguseid sätteid veel mõttetuks. Sellisel juhul on nende sisu seadusereservatsioon – riigi kohustus reguleerida neisse õigustesse puutuvat seadusega. Ajalooliselt oli sellise kohustuse taustal umbusk haldusasutuste vastu koos veendumusega, et demokraatlikult valitud seadusandjalt pole põhjust oodata põhiõiguste liigset kärpimist. Tänapäeval on aga umbusk laienenud ka demokraatlikule seadusandjale ja põhiõigused seetõttu saanud teise tähenduse. Seadusereservatsioon on säilinud, st põhiõigusi tohib endiselt üldjuhul piirata üksnes seadusega, kuid sellele on lisandunud sisuline kontroll seaduste põhiseaduslikkuse järelevalve näol. Ka Riigikohus on rõhutanud: „Põhiõigused ja vabadused jääksid õigusemõistmisele suletud programmlauseteks, kui põhiseaduslikkuse järelevalve kohus poleks volitatud tuvastama, kas seadusandja tegevus on kooskõlas Põhiseaduse sätte ja vaimuga.“ (RKPJKo 05.03.2001, 3-4-1-2-01, p 16).

Laias mõttes põhiõigusi ei sisalda mitte ainult II ptk, vaid teisedki PS osad. Ka näiteks Riigikogu liikme õigus algatada seadusi (§ 103 lg 1) on põhiseaduslikku järku õigus. See tähendab esmajoones, et seadusega ei või Riigikogu liikmelt seda õigust võtta. Kõik põhiseaduslikku järku õigused kujutavad endast piirangut seadusandjale ja laiemalt avaliku võimu kandjatele. Need välistavad teatud sisuga seadusi. Ent mitte iga seadusandja kohustuse või tegevuse piiranguga ei kaasne kellegi õigust. PS § 5 sätestab: „Eesti loodusvarad ja loodusressursid on rahvuslik rikkus, mida tuleb kasutada säästlikult.“ Siin on kahtlemata tegu ka seadusandjale pandud kohustusega. Kuid see säte ei anna kellelegi õigust – kui mitte arvestada õigust vaidlustada selle sätte alusel avaliku võimu tegevust. II ptk-st väljaspool sisalduvad põhiseaduslikku järku õigused on valdavalt pädevusõigused. Pädevus on enamasti võimalus kutsuda esile õiguslikke tagajärgi (nagu algatada seadus, nimetada ametisse ametnikke vms), kuid mitte ainult. Paragrahvi 87 lg 1 nimetab valitsuse pädevusena riigi sise- ja välispoliitika elluviimist. Viimane võib seisneda ka faktilises tegevuses. Mõistagi pole selle sätte mõte kirjeldada seda, mida valitsus teeb. Siin piiritletakse ühelt poolt valitsuse pädevust võtta vastu õigusakte ja teiselt poolt keelatakse teistele riigiorganitele sekkumine valitsuse pädevuspiiridesse.

II ptk-s sisalduvate põhiõiguste võrdlemine riigikorralduslike pädevusnormidega võib paista sobimatuna, kuid see toob esile selle ptk sätete eripära küsimuse, sest kõik põhiõigused on muuseas pädevusnormid. Need kitsendavad seadusandja pädevust, nt keelavad võtta vastu seadusi, mis sunnivad tunnistama iseenda või oma lähedaste vastu (§ 22 lg 3). Üks võimalus selgitada II ptk-s nimetatud põhiõiguste iseloomu on küsida, mis muutuks, kui enesesüüstamisele sundimise keeldu mainitaks hoopis Riigikogu pädevuste hulgas §-s 65, või laiemalt, kui kõik põhiõigused oleks sõnastatud eranditena Riigikogu üldisest pädevusest võtta vastu seaduseid ja otsuseid (§ 65 lg 1). Mille poolest väheneks isikute kaitse? Mida enamat annab isikule see, et tal on põhiõigus?

Meenutagem, et varasemate PS-de kehtimise ajal on ka Eesti õigusteadlased kaitsnud seisukohta, mille järgi pole põhiõigused midagi muud peale pädevusnormide. Selle käsitluse järgi seisneb põhiõiguste kohtulik kaitse kontrollimises, kas seadusandja on pidanud kinni oma pädevuse piiridest ja vastasel korral seaduse kehtetuks tunnistamisest. Ka kehtiv PS ei seosta kohtu võimalust jätta põhiseadusvastasena kohaldamata seadust või muud õigusakti otseselt põhiõiguste rikkumisega. Teisisõnu ei erine põhiõiguste rikkumine sellest vaatevinklist teiste PS sätete rikkumisest. Isikut kaitseb ka see, kui teda koormav seadus jäetakse kohaldamata formaalse põhiseadusvastasuse tõttu. Riigikohus on samuti märkinud: „Põhiseaduses ette nähtud pädevus- ja vorminõuete eesmärgiks on tagada põhiseaduse kandvate printsiipide (õigusselguse, õiguskindluse, võimude lahususe ja tasakaalustatuse põhimõtte) järgimine ja tõhusam põhiõiguste kaitse.“ (RKÜKo 03.12.2007, 3-3-1-41-06, p 21).

Ent mille poolest siis ikkagi erineb isiku vaatenurgast põhiõigussäte ja muu Riigikogu pädevust piirav norm, sh printsiibid nagu õigusselgus või õiguskindlus? Väärib tähelepanu, et Riigikohus on õigusselgust käsitanud riigivõimu omavoli keeluna, mis tuleneb PS § 13 lg-st 2, st subjektiivsest õigusest (vt RKÜKo 28.10.2002, 3-4-1-5-02, p 32). Seni ei ole otsesõnu tunnistatud subjektiivset õigust võimude lahususele. Kuid isiku huvide kaitse ei sõltu sisuliselt sellest, kas teda koormav seadus tunnistatakse kehtetuks vastuolu tõttu õigusselguse või võimude lahususe põhimõttega. See osutab tõsiasjale, et objektiivseid põhimõtteid ja subjektiivseid õigusi saab eristada ainult väga tinglikult. Subjektiivne õigus tuleneb alati õigusnormist ja on seega pelgalt üks viis käsitada objektiivset õigust. Põhiõigussätted on samamoodi osa objektiivsest õigusest nagu võimude lahususe põhimõtet sätestav § 4 ja teised riigikorralduslikud normid. Kui me ütleme, et põhiõigussätted erinevad teistest PS sätetest selle poolest, et loovad subjektiivseid õigusi, siis ei ole asi selgem seni, kuni pole täpsustatud, mis on subjektiivne õigus.

Õigusteaduses määratletakse subjektiivset õigust sageli õiguslikult kaitstud huvina. Seegi määratlus ei luba meil aga II ptk-s sätestatud õigusi eraldada teistest põhiseaduslikku järku õigustest, sest isiku huvi kaitstakse ka siis, kui teda koormav seadus tunnistatakse kehtetuks vastuolu tõttu võimude lahususe põhimõttega (st normiga, mis kuulub hoopis üldsätete hulka). Pigem võib öelda, et II ptk õigused moodustavad eraldiseisva rühma, kuna PS ise käsitab neid nii. Juba pealkiri ütleb, et selles sisalduvad „põhiõigused, vabadused ja kohustused“. Iseenesest ei välista see, et samasuguseid õigusi ei võiks leida ka mujalt PS-st, seda enam, et § 10 järgi ei välista käesolevas peatükis loetletud õigused, vabadused ja kohustused muid õigusi, vabadusi ega kohustusi, mis tulenevad PS mõttest või on sellega kooskõlas. Siiski on selge, et viimaste all ei peeta silmas selliseid pädevussätteid nagu nt see, mis annab Riigikogu liikmele õiguse algatada seadusi.

Põhiõigusi iseloomustav tunnus (võrreldes teiste põhiseaduslikku järku õigustega) on esijoones menetluslikku laadi – nende kaitseks saab isik teatud tingimustel pöörduda kohtusse. Riigikohtu sõnul ei tähenda PS §-st 14 tulenev õiguste ja vabaduste tagamise kohustus mitte üksnes seda, et riik hoidub põhiõigustesse sekkumast. „Riigil on PS § 14 järgi kohustus luua põhiõiguste kaitseks kohased menetlused.“ (RKPJKo 14.04.2003, 3-4-1-4-03, p 16; vt ka RKPJKo 20.10.2009, 3-4-1-14-09, p 44). Samuti on Riigikohus asunud seisukohale, et „kui seadusandja ei ole loonud mingi põhiõiguse kaitsmiseks vajalikku menetluskorda, on kohtul võimalik tunnistada isiku õiguste kaitset võimaldava menetluse puudumine põhiseadusvastaseks ja lahendada kohtuasi, lähtudes menetluskorrast, mille seadusandja oleks kohtu hinnangul pidanud põhiseadusest tulenevalt selliseks olukorraks kehtestama“ (RKPJKm 11.11.2010, 3-4-1-14-10, p 12). Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seadus ei anna isikule võimalust esitada Riigikohtule taotlust õigustloova akti või selle sätte põhiseadusvastaseks tunnistamiseks. Ometi on Riigikohus märkinud, et kui isiku käsutuses ei ole ega ole olnud ühtegi tõhusat võimalust taotleda kohtult kaitset põhiõiguste rikkumise eest, siis saab ta erandjuhul pöörduda oma põhiõiguste kaitseks otse Riigikohtu poole (alates RKÜKo 17.03.2003, 3-1-3-10-02, p 17; viimati RKPJKm 13.11.2019, 5-19-43/2, p 9).

Menetluslikust vaatevinklist on põhiõiguste näol seega tegu vaidlustamisalustega – uksega kohtusse. Juriidilise iseloomu poolest võib neid võrrelda KOV põhiseaduslike tagatistega. Nimelt sätestab PSJKS § 7, et KOV volikogu võib esitada Riigikohtule taotluse tunnistada (jõustumata õigusakt) PS-ga vastuolus olevaks või (jõustunud õigusakt) kehtetuks, kui see on vastuolus KOV põhiseaduslike tagatistega. Põhiõigusi võiks nimetada samas vaimus igaühe (kui tegu on igaühe õigusega) põhiseaduslikeks tagatisteks. Nagu öeldud, laias mõttes on põhiseaduslikud tagatised ka teised PS normid. See kehtib ka KOV-de kohta. Nemadki võivad kohtumenetluses taotleda mõne seaduse kohaldamata jätmist – mitte üksnes siis, kui see rikub nende põhiseaduslikke tagatisi kitsamas (PSJKS § 7) mõttes, vaid iga muugi põhiseadusvastasuse tõttu. Samasugune õigus on teistelgi isikutel. Põhiõigused on iseäralikud tagatised selles mõttes, et annavad täiendava võimaluse esiteks pöörduda otse Riigikohtusse ja teiseks taotleda põhiõigusi rikkuva seaduse kohaldamata jätmist ja põhiseaduspärase otsuse tegemist.

Jääb siiski küsimus, kas põhiõigused on mingil muul viisil eripärased. Pole kahtlust, et igal põhiõigusel on eripärane sisu, kuid selgitamist vajab see, kas on veel mingeid omadusi, mis on kõigil II ptk-s loetletud õigustel ja ainult neil. Kuigi sageli räägitakse põhiõiguste teooriast, pole sugugi iseenesestmõistetav, et saab olla teooria, mis väidab midagi sisukat kõigi põhiõiguste kohta. Nagu öeldud, õiguslikus mõttes põhiõigus 1) on konstitutsioonis sätestatud õigus, mille õigusliku kehtivuse kõrvaldamine on tavaseadustega võrreldes keerulisem; 2) kujutab endast (PS ülimuslikkuse tõttu) kriteeriumi tavaseaduste kehtivuse hindamiseks; ning 3) annab isikutele täiendavaid menetluslikke võimalusi õigusaktide ja toimingute vaidlustamiseks. Need on paljalt vormilised tunnused. Mõistagi ei tähenda see, et õiguste konstitutsionaliseerimine kui juriidiline tehnika ei vääriks süstemaatilist ja võrdlevat uurimist. Selles mõttes sobib tõepoolest rääkida põhiõiguste teooriast. Siiski ei näi esmapilgul olevat mingit põhjust eeldada, et PS-s loetletud õigustel on ka sisuliselt midagi ühist, mis eristab neid tavaseadustega tagatud õigustest. Samamoodi nagu ei ole siniste asjade teooriat, ei ole ka PS normide teooriat – sellel lihtsalt põhjusel, et eri õiguskordades on konstitutsiooniline järk antud väga mitmepalgelistele normidele. Valdavalt on selline järk antud õigustele, mida tavatsetakse pidada äärmiselt oluliseks – ning mida tunnustatakse ka inimõigustena –, kuid olulisus ei saa olla tunnus, mis määrab põhiõiguse õigusliku iseloomu.

Iseäranis tänapäeval ei saa öelda, et PS-ga on kaitstud vaid kõige olulisemad õigused. Ka Eesti PS sätestab õiguse vabale eneseteostusele (§ 19). Üldsättena hõlmab see peaaegu igasuguse tegevuse, mis ei ole kaetud teiste vabadusõigustega. Seetõttu käsitatakse seda õigust mõnikord ka lüngatäitena, mis tagab, et teiste põhiõiguste kaitsealade vahele ei jääks kaitsmata tegevusvorme. Pole kahtlust, et vabadus kui selline on väga kaalukas väärtus. PS annab sellele väärtusele isegi esimese koha, kui sätestab preambulis, et Eesti riik on rajatud vabadusele, õiglusele ja õigusele. Nõnda on vaba eneseteostus mõneti isegi II ptk tuum. Ent sisuliselt (kaitstud tegevusliikide poolest) on § 19 jaotatav paljudeks kitsamateks õigusteks: õigus soetada relv, pidada jahti, sõita autoga, suitsetada jne. Mõistagi ei ole lihtne otsustada, milline neist õigustest on oluline või mitte, ja seda, kas selline jaotamine on abstraktselt üldse mõttekas. Samas ei saa me vaba eneseteostuse õiguse kõikehõlmavuse tõttu ka öelda, et PS on andnud kõrgema siduvuse vaid eriti olulistele õigustele. Pigem on tänapäeval kõik õigused sisuliselt seotud põhiõigustega. Mitte et kõik õigused oleks vormiliselt põhiõigused. Kuid just seetõttu, et otsustavad on ülalkirjeldatud vormilised tunnused, ei saa tänapäeval põhiõigusi rühmana määratleda sisu abil.

R. Alexy laialt tuntud teooria järgi väljendavad põhiõigused printsiipe või optimeerimiskäske. Mõte on, et põhi­õigused on väärtuslikud ja neid peaks realiseerima suurimal võimalikul määral. Oluline on sõna „võimalikul“, sest tegelikus elus saab põhiõigusi avardada üksnes teiste põhiõiguste või muude avalike hüvede arvel. Seega oleme me sunnitud põhiõigusi piirama ning otsustama proportsionaalsuse põhimõtte abil, millises koguses üht või teist põhiõigust tunnustada. „Optimeerimis­käskudena nõuavad printsiibid tegelike ja õiguslike võimalustega võrreldes võimalikult kaugeleulatuvat realiseerimist [---]. Sobivuse ja vajalikkuse põhimõtted tulenevad võimalikult kaugeleulatuva realiseerimise käsust relatsioonis tegelike võimalustega [---] Proportsionaalsuse põhimõte kitsamas tähenduses ehk mõõdukus tuleneb võimalikult kaugeleulatuva realiseerimise käsust relatsioonis õiguslike võimalustega, seega siis eelkõige suhtes vastassuunaliste printsiipidega. Siin leiab aset kaalumine. See muutub vajalikuks, kui ühe printsiibi täitmine toob endaga kaasa teise printsiibi mittetäitmise, see tähendab kui ühte printsiipi saab realiseerida ainult teise kulul.“ (R. Alexy. Kollisioon ja kaalumine kui põhiõiguste dogmaatika põhiprobleemid. – Juridica 2001, nr 1, lk 9)

Täpsustagem, et Alexy arvates pole põhiõigused ainsad printsiipidena käsitatavad normid PS-s. Ka Riigikohus on rakendanud proportsionaalsuse testi mitte ainult põhiõiguste, vaid ka PS põhimõtete riive hindamiseks (vt RKÜKo 16.03.2010, 3-4-1-8-09, p 64; RKÜKo 12.07.2012, 3-4-1-6-12, p 170). Siiski on proportsionaalsuse test omandanud põhiõiguste iseloomu seisukohalt keskse tähenduse, kuna selle testi rakendamisega kaasneb põhiõiguste vormimine kvantifitseeritavateks väärtusteks. Optimeerimine tähendab, et põhiõigust püütakse maksma panna tema kaitseala võimalikult suurel osal. Kaitseala tuleb aga põhiõiguste printsiibilise käsitluse korral piiritleda avaralt.

Eristatakse isikulist ja esemelist kaitseala. Isikulist kaitseala määratlekse valdavalt nõnda, et see on isikute rühm, keda põhiõigus kaitseb. Seda ei saa pidada päris täpseks. Näiteks võib mõni õigus kaudselt kaitsta ka juriidilist isikut, ehkki õigus ise kuulub vaid juhatuse liikmele kui füüsilisele isikule. Samuti võib õiguse kaitsev mõju ulatuda abikaasa isikule ja tegevusele. Isikulise kaitseala all ei peeta aga silmas mitte kaitsvat mõju, vaid isikuid, kellele õigus omistatakse, st keda loetakse õiguse subjektiks. Isikulise kaitseala määratleb PS enamasti otsesõnu, sätestades, et põhiõigus on igaühel, kõigil, Eesti kodanikul, vähemusrahvusel jne. Üldsättena täpsustab § 9, et PS-s loetletud kõigi ja igaühe õigused, vabadused ja kohustused on võrdselt nii Eesti kodanikel kui ka Eestis viibivatel välisriikide kodanikel ja kodakondsuseta isikutel. Märksa ebaselgema juhise annab sama paragrahvi teine lause, mille järgi laienevad PS-s loetletud õigused, vabadused ja kohustused juriidilistele isikutele niivõrd, kui see on kooskõlas juriidiliste isikute üldiste eesmärkide ja selliste õiguste ja vabaduste olemusega. Need sätted on tähelepanuväärsed muuseas seetõttu, et need näitavad põhiõiguste kandjate ringi sõltuvust PS sätetest. Teisisõnu ei saa öelda, et mõne põhiõiguse kandja (isikulise kaitseala) saab määratleda selle põhiõiguse sisu või iseloomu abil. Kandjate hulk sõltub sellest, milline valik on selle kohta tehtud PS-s.

Esemelise kaitseala määratlemine on märksa keerulisem. Ka sel puhul ei ole päris täpne öelda, et see ala hõlmab kõike (tegevus, tegevusest hoidumine, omadus jne), mida õigus kaitseb. Pigem hõlmab esemeline kaitseala kõike, mille suhtes põhiõigussäte paneb selle adressaatidele kohustusi. Näiteks võib kellegi kutsetegevust kaitsta põhiõigus omandile – see ei tähenda veel, et kutsetegevus on omandipõhiõiguse kaitsealas. Omandipõhiõiguse kaitsealas on hoopis kõik, mille suhtes omandipõhiõigust sätestav paragrahv (§ 32) paneb avaliku võimu kandjale kohustusi. PS § 27 kaitseala kohta on Riigikohus öelnud, et „see hõlmab kogu perekonnaga seonduvat alates selle loomisest kuni perekondliku kooselu kõige erinevamate valdkondadeni“ (RKHKo 18.05.2000, 3-3-1-11-00, p 2). Ettevõtlusvabaduse kaitsealasse kuulub „tulu saamise eesmärgil toimuv tegevus“ (RKPJKo 06.03.2002, 3-4-1-1-02, p 12).

Neist kahest määratlusest esimene näitab ilmekalt, et põhiõiguse kaitseala ei tarvitse katta üksnes tegevust või tegevusest hoidumist, mis on õiguse kandjale lubatud. Paragrahvi 27 kaitseala hõlmab võimalust luua perekond, st tegevust, kuid see hõlmab ka valdkondi. Mida see tähendab? Inimese seisukohast võivad tema kutsetegevus ja perekonnaelu olla peaaegu eristamatud. Sellises olukorras mõjutab oluline sekkumine tema kutsetegevusse eeldatavasti ka tema perekonnaelu. Seega kattuvad perekonnapõhiõiguse, kutsevabaduse, ettevõtlusvabaduse ja mitmete teiste põhiõiguste esemelised kaitsealad osaliselt. Nende kaitsealade eristamisel on määrav tõsiasi, et erinevad põhiõigussätted kohustavad kaitsma erinevaid hüvesid: perekonnapõhiõigus perekonda, ettevõtlusvabadus võimalust tegeleda ettevõtlusega jne.

Enamasti käsitatakse põhiõiguse kaitseala ja riivet lahutatavate mõistetena. Kuid nende vahel on tihe seos, sest põhiõiguse kaitseala saab määratleda valdkonnana, kus selle põhiõiguse kaitstav hüve on ohustatud. Nagu mainitud, võib ühte ja samasse tegevusse sekkumine ohustada perekonna-, kutseelu jne. Samuti ohustab perekonnaelu näiteks elamisloa mitteandmine välismaalasest elukaaslasele. Seda võib ohustada ka piirang abikaasa kutsetegevusele. Samas on vägagi kaheldav, kas abikaasa või elukaaslase kutsetegevuse kohta võib üldiselt öelda, et see kuulub perekonnaelu valdkonda. Kõik see näitab, et kui põhiõiguse esemelise kaitseala puhul kõneldakse valdkonnast, siis on jutt esijoones hüvest, mida põhiõigus kaitseb, ja selle hüve ohustamisest. Esemeline kaitseala on valdkond, kus põhiõigust saab riivata. See hõlmab kõike, mille abil või vahendusel riive võib aset leida.

Riive ise on aga põhiõiguse kaitseala või sinna kuuluva õigusliku positsiooni igasugune ebasoodus mõjutamine (RKPJKo 06.03.2002, 3-4-1-1-02, p 12; viimati RKÜKo 20.10.2020, 5-20-3/43, p 66). See mõiste on määratletud nii laialt, kuna riive ei tähenda veel õigusvastasust. Esmalt on vaja kontrollida riive proportsionaalsust. PS-ga on vastuolus üksnes niisugune riive, mis ei ole proportsionaalne, st mis ei täida kõiki järgnevaid nõudeid: 1) sellel on legitiimne eesmärk; 2) see on sobiv eesmärgi saavutamiseks; 3) on vajalik ning 4) mõõdukas (proportsionaalne kitsamas mõttes). Lai määratlus „igasugune ebasoodus mõjutamine“ on põhjendatud ka sellega, et riive intensiivust hinnatakse proportsionaalsustesti mõõdukuse järgus. Et sellist hindamist mitte ette võtta juba riive tuvastamisel, selleks on latt seatud nii madalale, et piisab justkui igasuguse intensiivsusega mõjust. Ometi tuleb tunnistada, et vähemalt sõnastuselt on see väljend nii kõikehõlmav, et ei peegelda täielikult oma juriidilist sisu. Näiteks võib mõju avalduda ka selles, et riik astub majanduspoliitilisi samme, mis suurendavad järsult töötust ja ohustavad nõnda paljude perekonnaelu. Selliseid stsenaariumeid võib kujutleda rohkesti ning need ei teostu sugugi harva, vaid on pigem igapäevased. Vaevalt käsitataks üldisi majanduspoliitilisi meetmeid aga perekonnapõhiõiguse riivetena.

Siiski käsitas Riigikohus 2020. a otsuses kohustusliku kogumispensioni reformi kohta omandipõhiõiguse riivena mõju, mida õigus fondist lahkuda avaldab lahkuda mittesoovivatele osakuomanikele – muuseas põhjendusega, et see „paneb fondivalitsejale suurema kohustuse pensionifondist väljamaksete tegemiseks ning vähendab pensionifondi laekuvaid sissemakseid, mistõttu fondivalitsejad peavad muutma investeerimispoliitikat viisil, mis võib pärssida fondide tootlust“ (RKÜKo 20.10.2020, 5-20-3/43, p 71.1). See näitab, et Riigikohus on valmis võtma arvesse ka mõju, mis ühelt poolt selgub alles tulevikus ning teiselt poolt sõltub turumehhanismidest. Järjekindla rakendamise korral tõotab selline käsitlus tuua murrangu kogu põhiõigusdogmaatikasse. Märgatavat majanduslikku mõju avaldavatest õigusaktidest saab sel juhul leida paljude põhiõiguste riive, millega neil aktidel näiliselt midagi pistmist ei ole. Esmapilgul paistab piirava tingimusena see, et õigusakt peab reguleerima riivatud valdkonda, nagu see oli kohustusliku kogumispensioni reformi puhul. Kuid pangem tähele, et see tingimus ei tulene kuidagi riive määratlusest. Seetõttu pole selge, kas nt fondivalitsejate omandiõiguse riivega oleks Riigikohtu käsitluse järgi tegu ka siis, kui seadusega kujundatakse õiguslikku olukorda mõnes teises valdkonnas nõnda, et fondivalitsejad peaksid tõenäoliselt muutma investeerimispoliitikat ja tekiks tootluse kahanemise risk.

Kaitseala ja riive mõisteid võib tunduda loomulik käsitleda nõnda, et need on lahutamatult seotud põhiõiguste iseloomuga ning kuna igal põhiõigusel on kaitseala, siis sobib selle riivamise õiguspärasuse hindamiseks alati proportsionaalsustest. Pangem siiski tähele, et kaitseala ja riive mõisted käivad kaasas käsitlusega, mille järgi põhiõigused on printsiibid või optimeerimiskäsud. Tekib küsimus, mis lubab väita, et kõik põhiõigused on ühel moel printsiibid. Kui lugeda PS teksti, siis torkavad pigem silma suured erinevused põhiõiguste vahel. Võtame näiteks § 28 esimese lause: „Igaühel on õigus tervise kaitsele.“ Pole kahtlust, et tervist võib kaitsta vähem või rohkem, vastavalt sellele, kas hõlmatakse üksnes esmaabi, krooniliste haiguste ravi, erinevat laadi ravimeid, haiguste ärahoidmist vms. Sellise ettekirjutuse käsitamine optimeerimiskäsuna on igati mõttekas, kuna nõnda püütakse eesmärgi poole, et tervist kaitstaks võimalikult suurel määral ja mitmekülgsel viisil, st võimalikult avaral esemelisel kaitsealal. Ent võtame võrdluseks § 22 lg 1, mis sätestab: „Kedagi ei tohi käsitada kuriteos süüdi olevana enne, kui tema kohta on jõustunud süüdimõistev kohtuotsus.“ Kas seda sätet peaks tõlgendama nõnda, et siin avaldub põhiõigus olla vähimal võimalikul määral loetud süüdi olevaks enne süüdimõistva kohtuotsuse jõustumist? Just selline äraspidisena paistev tõlgendus järeldub väitest, et kõik põhiõigused on printsiibid.

PS sätetele saab läheneda kaheti. Neid võib mõista reeglina, st tingimusteta ettekirjutusena käituda normis kirjeldatud viisil, või printsiibina, mis nõuab mingi hüvega arvestamist, kuid ei välista selle hüve riivamist kaalukate põhjenduste olemasolul. Ei ole sugugi ilmne, et iga põhiõigus saab olla midagi, mida on vähem või rohkem – ja mida saab seega optimeerida. Põhiõiguste olemuse moonutamise keeld muudab äärmiselt problemaatiliseks PS §-des 8, 17, 18, 22, 23, 24 mainitud mõnede õiguste tõlgendamise nõnda, et need väljendavad kvantifitseeritavaid ja seega piiratavaid printsiipe. Näiteks õigus mitte olla viidud vaba tahte vastaselt seadusega määratud kohtu alluvusest teise kohtu alluvusse (§ 24 ls 1) on selles mõttes absoluutne, et isikul on õigus sellest keelust kinni­pidamisele. See õigus ei ole samal viisil kvantifitseeritav nagu näiteks õigus vabale enese­teostusele. Tõsi, kedagi saab viia rohkem või vähem kordi seadusega määratud kohtu alluvusest mõne teise kohtu alluvusse, aga kui seda tehakse, siis rikutakse iga kord seda mitte­kvantitatiivset õigust. Kokkuvõtlikult võib öelda, et printsiibiteooriat tuleks rakendada neile põhiõigustele, mida on kohane käsitada printsiipidena.

Juba tõsiasi, et II ptk pealkiri mainib kohustusi, kinnitab, et põhiõiguste kõrval on olemas ka põhikohustused. Nende otsesõnu nimetamine on kõnekas. 1920. a PS II ptk oli pealkirjastatud „Eesti kodanikkude põhiõigustest“. 1937. a vastuvõetud PS II ptk aga kandis pealkirja „Eesti kodanikkude õigused ja kohused“. Selle muudatuse taustal olid etteheited 1920. a PS-le, et viimane oli liialt liberaalne, kuna andis kodanikele vaid õigusi, panemata neile mingeid kohustusi. Vastukaaluks sätestas 1937. a PS kohe II ptk alguses (järjestuselt teise paragrahvi esimeses lauses): „Iga kodaniku ülimaks kohuseks on olla ustav Eesti riigile ja ta põhiseaduslikule korrale.“ (§ 8). Samuti sätestati: „Töö on iga töövõimelise kodaniku au ja kohus.“ (§ 27); „Abivajaja eest hoolitsemine lasub eeskätt perekonna liikmeil.“ (§ 28). Üldsättena mainis veel § 33: „Kodanikkude õiguste ja kohuste loetelu käesolevas peatükis ei kõrvalda muid õigusi ega kohuseid, mis järelduvad Põhiseaduse mõttest või on kooskõlas Põhiseadusega.“

Kehtiv PS sisaldab samasugust üldsätet (§ 10). See tähendab, et ka põhikohustuste loetelu on lahtine, ehkki lisandunud on nõue, et need peavad vastama inimväärikuse ning sotsiaalse ja demokraatliku õigusriigi põhimõtetele. Arvestades, et põhikohustustel ja -õigustel on seega justkui sama tähtsus, on mõneti üllatav, et § 14 järgi on ainult õiguste ja vabaduste tagamine seadusandliku, täidesaatva ja kohtuvõimu ning KOV-de kohustus. Mida see tähendab? Kas põhikohustusi ei peagi tagama? Paragrahvi 27 lg 5 sätestab: „Perekond on kohustatud hoolitsema oma abivajajate liikmete eest.“ Kas siin on tegu programmlausega? Ülal mainiti Riigikohtu seisukohta, mille järgi jääksid põhiõigused ja vabadused õigusemõistmisele suletud programmlauseteks, kui põhiseaduslikkuse järelevalve kohus poleks volitatud tuvastama, kas seadusandja tegevus on kooskõlas PS sätte ja vaimuga. Paistab, et sama võiks juhtuda ka põhikohustustega. See aga näib tähendavat, et kohus peaks kontrollima sedagi, kas seadusandja on taganud põhikohustused. Ja kui nende tagamise kohustus on seadusandjal, siis kas samamoodi pole täidesaatva, kohtuvõimu ning KOV-dega? Ent kuidas peaks avaliku võimu kandjad tagama põhikohustusi?

Need küsimused teevad möödapääsmatuks kasvõi põgusa uurimise, mida põhikohustused endast kujutavad. Juristid on harjunud õigusi ja kohustusi käsitama sama asja kahe küljena. Õigusteoorias vaieldakse, kas kellelgi saab olla subjektiivne õigus üksnes siis, kui kellelgi teisel on kohustus (raskusi tekitavad nt kujundusõigused). Sõltumata sellest, kas see üldine väide peab paika, on selge, et põhiõiguste peegelpilt on avaliku võimu kohustus neid tagada. II ptk-s ongi paljud põhiõigused sõnastatud kohustustena, nt ütleb § 18: „Kedagi ei tohi piinata, julmalt või väärikust alandavalt kohelda ega karistada.“ See näitab, et põhikohustuse mõiste on keerulisem, kui esmapilgul võib tunduda. Laias mõttes põhikohustusi sätestavad kõik II ptk sätted, rääkimata teistest PS osadest.

Võiks isegi öelda, et just kohustused on see juriidiline aines, millest PS on tehtud. See pole ebaoluline või pelgalt teoreetiline tõdemus. Paljud PS sätted on sõnastatud sedastusena – kirjeldusena, kuidas asjad on. Paragrahv 1 ütleb: „Eesti on iseseisev ja sõltumatu demokraatlik vabariik, kus kõrgeima riigivõimu kandja on rahvas.“ Kahjuks pole isegi PS-s sellist väge, mis teeks Eesti demokraatlikuks, kui riik seda tegelikult ei ole. Seda § 1 ei taotlegi. Pigem on tarvis selgitada, mida see säte ette kirjutab, st milliseid kohustusi see loob. Ja kahtlemata on nende näol tegu põhiseaduslikku järku kohustustega. See läbistab põhikohustuse mõiste kogu põhiseadust.

Põhikohustuse mõiste laiendamine on oluline selleks, et selgemalt sisustada erilaadseid kohustusi PS-s, mis paistavad tõesti põhiõiguste analoogina, nt juba mainitud § 27 lg 5. Eripära avaldub selles, et siin pannakse kohustus mitte avaliku võimu kandjale, vaid igaühele, kellel on abivajavaid perekonnaliikmeid. Samuti sätestab § 17: „Kellegi au ega head nime ei tohi teotada.“ Ajalooline tõlgendus kinnitab, et siin pole tegu mitte ainult põhiõigusega, vaid ka nende kandjate kohustusega (st igaüks on kohustatud hoiduma teiste au ja nime teotamisest). Veelgi ühemõttelisemalt sätestab § 19 lg 2: „Igaüks peab oma õiguste ja vabaduste kasutamisel ning kohustuste täitmisel austama ja arvestama teiste inimeste õigusi ja vabadusi ning järgima seadust.“ Eriti selle sätte tõttu on täiesti ekslik sageli kuulduv väide, et põhiõigused annavad ainult õigusi, kuid ei pane kohustusi ega nõua vastutustunnet. Põhiõiguse peegelpilt pole mitte ainult avaliku võimu kohustus, nagu ülal mainitud, vaid igaühe kohustus austada ja arvestada teiste inimeste õigusi. Paragrahv 19 tagab, et mida rohkem on põhiõigusi, seda rohkem on põhikohustusi.

Paragrahv 19 on põhikohustuse mõiste valgustamisel tähtis ka seetõttu, et annab võimaluse käsitada seda põhiõiguse piirina. Lõige 1 sätestab üldise vabadusõiguse, lg 2 tõmbab selle ja teiste põhiõiguste kasutamisele piire. Samamoodi saab tõlgendada § 17. Viimane ütleb, et põhiõigused (nende kaitseala) ei hõlma teiste au ja hea nime teotamist. Selline käsitlus kaotab vajaduse põhikohustust üldse iseseisva mõistena vaadelda, kuna taandab selle põhiõiguste piiritlemise küsimuseks. Ja see on iseenesest eelis, mitte puudus.

Nõnda jääb siiski tabamata sellist laadi kohustuse eripära, nagu sisaldub § 27 lg-s 5. Perekonnaliikmetelt ei nõuta siin millestki hoidumist, vaid sooritust. Mõistagi saab öelda, et soorituskohustuse mõte on kitsendada pereliikmete põhivabadusi, kuid selle kohustuse iseloom vajab siiski selgitamist. Iseäranis tekib küsimus, kas see säte kohustab seadusandjat võtma vastu seaduse, mis paneb pereliikmetele abiandmiskohustuse. Just selline paistab olevat loomulik viis tagada sooritust nõudev põhikohustus. Teine võimalus on käsitada seda sätet volitusena, mis annab võimaluse piirata põhiõigusi – seadusandja ei pea panema pereliikmetele abiandmise kohustust, kuid võib seda selle sätte alusel õiguspäraselt teha. Teisisõnu sisaldub selles sättes legitiimne eesmärk. Riigikohus on kõnelenud legitiimsete eesmärkide puhul üldiselt põhiseaduslikku järku väärtustest või põhiseaduslikest väärtustest (vt RKÜKo 02.06.2008, 3-4-1-19-07, p 23; RKÜKo 08.06.2009, 3-4-1-7-08, p 14; RKÜKo 01.07.2015, 3-4-1-2-15, p 51). Need kategooriad hõlmavad nii PS sätetes otsesõnu seatud kohustusi (nt kohustust kasutada säästlikult loodusressursse – § 5) kui ka preambuli üldiste väärtustega seostatavaid eesmärke. Eriti viimaste puhul on selge, et Riigikogul ei tarvitse olla kohustust seda eesmärki taotleda, hoolimata sellest, et see tuleneb vähemalt kaudselt PS-st. Ka § 27 lg-s 5 sisalduvat põhikohustust võiks käsitada selles mõttes väärtusena, et see lubab, aga ei nõua põhiõiguste piiramist.

Riigikohus ei teinud selget valikut nende kahe tõlgenduse vahel, kui hindas 2019. a Narva Linnavolikogu määrust, mis piiras inimeste ringi, kellel on õigus saada koduteenust. Määrus seadis koduteenuse saamise õiguse sõltuvusse muu hulgas sellest, kas isikul on seadusjärgsed ülalpidajad. Nagu Riigikohus märkis, „ei seo sotsiaalhoolekande seadus abivajadust sotsiaalteenuste osutamisel sellega, kas inimesel on perekonnaliikmeid, kes võiksid KOV asemel abivajaja eest hoolitseda“. PKS järgi on täisealine abivajaja küll õigustatud saama ülalpidamist oma (esimese ja teise astme ülenejatelt ja alanejatelt) sugulastelt, kuid üldjuhul rahas. Seetõttu, tõdes Riigikohus, ei tohi KOV sotsiaalteenuse osutamist seada sõltuvusse abivajaja perekonnaliikmete olemasolust või nende võimalusest hoolitseda abivajaja eest (RKPJKo 09.12.2019, 5-18-7/8, p 147).

Selles kohtuasjas oleks võinud tulla kõne alla SHS ja PKS põhiseadusvastasus põhjendusega, et need rikuvad põhikohustust. Oleks võinud väita, et need seadused ei pane perekonnaliikmetele piisava ulatusega kohustust. See oleks olnud õiguspraktikas üsna ainulaadne olukord. Õigupoolest Riigikohus viitaski põhiseaduspärasuse küsimusele, kui märkis, et „PS § 27 lõikes 5 sätestatud perekonna põhikohustus hoolitseda oma abivajava liikme eest ei ole kõikehõlmav ning seadusandja on seda kohustust reguleerinud, arvestades selle mõju perekonnaliikmete põhiõigustele“ (RKPJKo 09.12.2019, 5-18-7/8, p 146). Riigikohus ei täpsustanud, kas tema hinnangul oli seadusandja kohustatud põhikohustust reguleerima, kuid kinnitas, et kui seadusandja seda teeb, siis peab arvestama põhiõigustega.

Selle küsimuse valguses on huvitav, kuidas kujunes § 53, mis sätestab: „Igaüks on kohustatud säästma elu- ja looduskeskkonda ning hüvitama kahju, mis ta on keskkonnale tekitanud. Hüvitamise korra sätestab seadus.“ Põhiseaduse Assamblee teises toimkonnas, mis tegeles põhiõigustega, tegi S. Sovetnikov ettepaneku võtta eelnõusse säte: „Igaüks, kes elab Eesti Vabariigis, on kohustatud hoidma loodust. Kehtestatud looduskaitsenormide rikkumine on seadusega karistatav.“ Põhiseaduse Assamblee liige A. Tarand avaldas arvamust, et „uues põhiseaduses ei saa kodanike õiguste pt-s enam toetuda ainult Prantsuse revolutsioonist pärit traditsioonile rõhutada isiku õigusi [---] Keskkonna seisund Eestis on selline, kus kõigest väest tuleb püüda pidurdada edasine halvenemine. Seda turumajandus iseenesest ei taga. Asetades põhiseaduses tervisliku keskkonna õiguse kõrvale kohustuse (riigist üksiksikuni), on meil loodetavasti võimalik taotleda muuhulgas järgmisi sihte: – puuduliku [looduskaitse] ja [keskkonna] seadusandluse juures võime sekkuda ohtlikesse projektidesse, mis [keskkonna] seisundit veelgi halvendavad [---] – stimuleerime üldhariduslikku ökoloogilist kasvatust, kuna oleme kohustanud ka isikuid [---]“ (Põhiseaduse Assamblee 2. toimkonna koosolekute protokollid. – ERA.R-2324.1.14, 85, 109–110).

Kuna puhas loodus on väga oluline väärtus, siis võib paista peaaegu iseenesestmõistetavana, et kohustus loodust säästa pannakse igaühele. Ent tähele tuleb panna erinevust väärtuse ja selle kaitsmise või edendamise vahendi vahel. Põhikohustuse loomine (igaühe kohustamise mõttes) on pelgalt üks viis kaitsta loodust kui väärtust. Samamoodi on abivajaja pereliikme olukorra parandamine eesmärk, mille saavutamiseks on pelgalt üks võimalus panna abistamise kohustus perekonnale. Väärtuse ja vahendi eristus on oluline ka põhiõiguste puhul. „Termineid nagu „väljendusvabadus“ ja „ühinemis­vabadus“ jne võib mõista nõnda, et need viitavad hüvedele nagu eraelu puutumatus, mida me põhjendatult väärtustame ja soovime tagada, ning neid võib mõista nõnda, et need viitavad institutsionaalselt määratletud õigustele, mis kujutavad endast tähtsat meedet, tagamaks neid väärtuslikke hüvesid.“ (T. S. Scanlon. Adjusting Rights and Balancing Values. – Fordham Law Review 2004, 72, 5, lk 1478)

Ka Riigikohus rõhutas erinevust kaitstava väärtuse ja õiguse kui kaitseabinõu vahel, kui selgitas, et PS ei sätesta subjektiivset õigust puhtale keskkonnale. „Kolleegium möönab, et isiku emotsionaalsetele, majanduslikele, kultuurilistele vajadustele ning elukeskkonna kvaliteedinõuetele vastav looduskeskkond on igaühe jaoks oluline väärtus. Sellist väärtust kaitseb õigus täna mitmetel erinevatel viisidel, näiteks looduslike liikide ja loodusalade kaitse korraldamise ja inimtegevusest lähtuvate keskkonnamõjude õigusliku piiramise teel, samuti vastutusmehhanismide loomise kaudu. Isik saab seaduses sätestatud viisil ja ulatuses osaleda keskkonda mõjutavate otsustuste ettevalmistamisel, samuti vaidlustada keskkonda mõjutavaid otsuseid ja toiminguid. Kehtivas õiguses ei ole aga sätestatud iseseisvat kaitstavat subjektiivset õigust puhtale looduskeskkonnale ning selline õigus ei ole vahetult tuletatav ka põhiseaduse osundatud sätetest.“ (RKHKm 18.06.2010, 3-3-1-101-09, p 13)

Nõnda ei saa pelgalt kaitstava hüve või väärtuse olulisega põhjendada põhiõiguse või -kohustuse olemasolu. Samas on paljude põhiõiguste puhul seos väärtuse ja kaitseabinõu vahel nii tihe, et nende eristamine tundub isegi mõneti kunstlik. Vaevalt võib kujutleda, et õiguskord kaitseb isiku vabadust, kuid ei anna talle subjektiivset õigust vabadusele – ehkki teoreetiliselt on selline võimalus kahtlemata olemas. Veelgi enam, paljude põhiõiguste puhul on subjektiivne õigus ise väärtus. Kui inimesele antakse subjektiivne õigus vabadusele, siis mitte lihtsalt tal ei võimaldata vabalt liikuda ja ennast teostada (mida võiks saavutada ka teistsuguse juriidilise tehnikaga), vaid teda käsitatakse vastutava isikuna moraalses mõttes – talle antakse võimalus ise eripärasel viisil oma vabaduse kaitseks välja astuda. Vähemalt Riigikohtu käsitluse järgi on õigus puhtale keskkonnale teist laadi – see ei ole eraldiseisev väärtus, vaid pelgalt üks viis looduse kaitsmiseks.

Ka mõne põhikohustuse puhul tekib küsimus, kas PS mõte ei nõua selle käsitamist iseseisva väärtusena. Esmapilgul on raske näha, kuidas saab siin olla analoogia sellise põhiõigusega nagu nt õigus vabadusele. Kui mõne põhiõiguse puhul on mõttekas pidada mitte ainult kaitstavat väärtust, vaid subjektiivset õigust kui tehnikat isikule väga oluliseks, siis põhikohustuste puhul paistavad lood olevat teisiti. Näiteks tundub, et kui abivajajale perekonnaliikmele on tagatud abi, siis pole tema seisukohalt tähtsust sellel, kas abi annavad teised perekonnaliikmed või KOV. See võib olla praktiliselt oluline küsimus ja esile kerkida siis, kui seaduse põhiseaduslikkuses kaheldakse põhjusel, et see ei pane isikule PS-s sätestatud kohustust. Täpsemalt osutub siis oluliseks küsimus, kas vastuolu PS-ga välistab see, et seadused kaitsevad kohustusega kaitstavat väärtust teisel moel (nt panevad abiandmise kohustuse KOV-le). Kui kohustus ise on väärtus, siis pole see tõsi.

Kohustus kui eraldiseisev väärtus on mitmeti problemaatiline mõiste – ning eriti kellegi (nt abivajaja pereliikme) huvi selle vastu, et kellelgi teisel (nt teistel pereliikmetel) on kohustus. Kuid kohustust võib käsitada ka vahendina, suurendamaks kohusetunnet, muutmaks laiemalt suhtumist kollektiivsetesse väärtustesse vms. Kindlasti ajendasid sellised kaalutlused 1937. a PS loojaid sätestama kohustust olla ustav Eesti riigile ja rõhutama, et „kodaniku seaduslikud kohused ja koormatised“ tulenevad „[k]uulumusest riiklikku ühiskonda“ (ning alles seejärel, et „[s]amast kuulumusest võrsuvad kodaniku seaduslikud õigused ja vabadused“). Et siin pole tegu 1930. aastate eripäraga, mis tänapäeval ei tule arvesse, seda kinnitab A. Tarandi ülal tsiteeritud arvamus, kus põhikohustuse loomist õigustatakse sellega, et see edendaks „üldhariduslikku ökoloogilist kasvatust“.

Põhiseadusi tavatsetakse seostada poliitilise mõtte vooludega ja eeldada, et neist igaüks rajaneb iselaadsel ideestikul. Näiteks on 1920. a PS-le omistatud äärmuslikku liberalismi ja radikaal-demokraatlikkust. Ka 1937. a vastuvõetud PS kohta väideti, et sel on „iseäraldused, mis annavad talle erilise poliitilise ilme“ (E. Laaman. Uue põhiseaduse konservatiivne demokraatia – EKR 1938, nr 1). Selle PS puhul rõhutati algpõhimõtteid palju juba loomisel. Rahvuskogu Esimese Koja esimehe J. Uluotsa sõnul lähtus kogu PS eesti rahva ajaloolisest konstitutsioonist. See maksis ka põhiõiguste ja kohustuste kohta. „Kogu eelnõu teine peatükk ei ole muud kui eesti rahva loomusel põhjeneva isiksuse vastavaks väljenduseks ja ühtlasi selle kaitseks. Aga esitatud Põhiseadus ei ole samuti tahtnud seda isiksust muuta äärmiseks isiklikkuseks või jonnakuseks. Vastavalt selle kogu Põhiseaduse eelnõu teine peatükk on kujundatud nõnda, et isiksus vaatamata kõigile tema õigustele ja vabadustele osutuks säärases seisundis olevaks, et kogu ühiskond ja riik selle all ei kannataks.“ (Vt Põhiseadus ja Rahvuskogu. Tallinn 1937, lk 115.)

Kehtiv PS viitab mitmes kohas alusväärtustele. Preambuli järgi on Eesti riik rajatud vabadusele, õiglusele ja õigusele. PSTS § 1 järgi võib Eesti kuuluda Euroopa Liitu, lähtudes PS aluspõhimõtetest. II ptk tõlgendamisel on põhjapaneva tähendusega § 10, mille järgi ei välista peatükis loetletud õigused, vabadused ja kohustused muid õigusi, vabadusi ega kohustusi, mis tulenevad PS mõttest või on sellega kooskõlas ja vastavad inimväärikuse ning sotsiaalse ja demokraatliku õigusriigi põhimõtetele. Esile on toodud siduv riigivorm. Alates 1994. a on Riigikohus seletanud selle mainimist PS-s nõnda, et see tähendab Euroopa õigusruumis tunnustatud üldpõhimõtete kehtimist Eestis. „Põhiseaduse preambuli kohaselt on Eesti riik rajatud vabadusele, õiglusele ja õigusele. Riigis, mis on rajatud vabadusele, õiglusele ja õigusele, kehtivad õiguse üldpõhimõtted.“ (RKPJKo 30.09.1994, III-4/1-5/94 ; vt ka RKPJKo 30.09.1998, 3-4-1-6-98 ; RKPJKo 17.03.1999, 3-4-1-2-99 ; RKPJKo 17.02.2003, 3-4-1-1-03, p 14.) Samuti on Riigikohus näidanud, kuidas mitmed PS sätted avavad või täpsustavad demokraatliku õigusriigi sisu (RKÜKo 12.07.2012, 3-4-1-6-12, p 134).

Kuna demokraatliku ja sotsiaalse õigusriigi iseloomust on tuletatud mitmeid kehtivaid põhimõtteid, siis paistab, et see tähistabki kokkuvõtlikult PS väärtuskorda – ning et kõik põhiõigused, vabadused ja kohustused kasvavad mingil moel välja sellest ideaalist. Kuid seda ideaali saab sisustada mitmeti. Seetõttu on II ptk tõlgendaja lähtekoht möödapääsmatult üksikud sätted, kuna just need näitavad, millisel viisil on demokraatlikku ja sotsiaalset õigusriiki mõttestatud PS-s. Sama võib öelda preambulis mainitud väärtuste kohta. Kui II ptk sätted võetakse PS rakendamisel lähtekohaks – selle asemel, et neid sätteid käsitada pelgalt mingi üldise ideaali teostamise vahenditena –, siis välditakse ohtu, et tõlgendaja arusaam alusväärtustest hakkab sisuliselt korrigeerima PS-s hoopis täpsemalt sõnastatud sätteid, kui seda on preambul või § 10.

Et see oht pole üksnes kujuteldav, seda kinnitab 1938. a PS rakendamise praktika. Peaminister K. Eenpalu ütles Riigivolikogus: „[V]abadused ja kohustused iseenesest ei ole sihiks, vaid on arenenud ühiselu vahendid riikliku korra, isamaa ja rahva hüvangu teenimisel. Kodanike vabaduste ja kohuste seatud korraldus ei või seepärast kahjustada riiklikku, s.t. avalikku korda hoidvaid, kaitsvaid ja kasvatavaid väärtusi, nagu seda on isiku au ja hea nimi, rahvuse ja riigi au, rahva ühtlus ja ühiseluline solidaarsus ning maa head kombed, milliseid kõiki peab pidama püsiva korra alusteks, veel rohkem – neid peab pidama parlamentliku korra kindlustuseks.“ (Riigivolikogu stenograafilised aruanded, 1939, lk 43).

1938 a kevadel, kohe pärast PS jõustumist, pani riigivanem K. Päts dekreedina kehtima kolm seadust: koosolekute seaduse, trükiseaduse ning ühingute ja nende liitude seaduse. Koosolekute seaduse seletuskirjas märgiti: „Põhiseaduse II peatüki järgi sõltuvad kodaniku õigused ja vabadused tema kuulumisest riiklikku ühiskonda, kusjuures iga kodaniku ülimaks kohuseks on olla ustav Eesti riigile [---] [E]eelnõus [on] nähtud ette, milliseid avaldusi on koosolekul keelatud teha, et mitte sattuda vastuollu põhiõiguste alustega ja nimelt eeskirjaga, et kodaniku vabadused on sõltuvad ta kuulumusest riiklikku ühiskonda, millise kuulumuse järelduseks on, et kodanik ei või kasutada oma põhiseaduslikke vabadusi riikliku ühiskonna kahjuks.“ (Seletuskiri koosolekute seaduse juurde. – ERA.31.3.2836, 2). Trükiseaduse seletuskirjas täpsustati, et seadus mitte ei kitsenda trükivabadust kui põhiõigust, vaid „annab selle vabaduse kasutamisele Põhiseaduse mõttele vastavalt piirid [---] Selles mõttes Trükiseaduse eeskirjad taotlevad vältida trükisõna kasutamise juures kõike seda, mis sisaldab lugupidamatust, põlgust, sihilikkust ja umbusku riigikorra, riigijuhtide ja -asutiste vastu ning toetada ja tõsta esiplaanile seda, mis mõõduka mõtlemisviisi väljendajana riigile ja rahvale kõige kasulikum“ (Trükiseaduse seletuskiri. – ERA.31.3.2832, 2).

Demokraatlik ja sotsiaalne õigusriik näib põhiõiguste alusena mõistagi vastuvõetavam kui riiklik kuulumus. 1938. a PS tõlgendamise praktika sunnib aga küsima, milline õiguslik tähendus antakse alusväärtuse mõistele. Ka demokraatlik ja sotsiaalne õigusriik on väärtus, mille sisu on sedavõrd määratlemata, et selle abil saab õigustada põhiõiguste väga ulatuslikku kitsendamist. Riigikohus on lugenud põhiõiguste piiramist lubavaks „põhiseaduslikku järku õigusväärtuseks“ kõiki väärtusi, mis on tuletatavad preambulist (st ka selliseid, mida seal otsesõnu ei mainita). Raske on kujutleda väärtust, mida ei saaks ühel või teisel viisil tuletada eesmärgist kaitsta sisemist ja välist rahu ning edendada ühiskondlikku edu ja üldist kasu. Sellise käsitluse tagajärg on, et põhiõigusi saab piirata igal eesmärgil, mis paistab üldisel kujul mõistlik ja asjakohane.

Näiteks sätestab PS § 23 lg 2: „Kellelegi ei tohi mõista raskemat karistust kui see, mida võinuks talle mõista õiguserikkumise toimepanemise ajal. Kui seadus sätestab pärast õiguserikkumise toimepanemist kergema karistuse, kohaldatakse kergemat karistust.“ Riigikohtu sõnul võivad „põhiseaduslikud väärtused, näiteks kohtusüsteemi efektiivne toimimine, karistusotsuse seadusjõud, õiguskindlus ja õigusrahu [---] kaaluda osaliselt või täielikult üles [---] süüdimõistetu õiguse sellele, et tema olukord viidaks kooskõlla pärast õiguserikkumise toimepanemist kehtima hakanud leebema seadusega. Sellistel puhkudel võib seadusandja näha ette, et leebemat seadust kohaldatakse juba süüdimõistetud isikute suhtes üksnes piiratud ulatuses või ei kohaldata seda üldse, kitsendades nii süüdimõistetute teatud kategooriate põhiõigust saada osa leebema karistusseaduse tagasiulatuvast mõjust“ (RKÜKo 08.06.2009, 3-4-1-7-08, p 14).

Tänapäevane käsitlus põhiseaduslikest väärtustest tunnistab need siiski üksnes legitiimseks eesmärgiks, millega saab põhimõtteliselt õigustada põhiõiguste piiramist. Täiendav nõue on, et riive peab olema proportsionaalne. See on oluline tagatis, vältimaks põhiõiguste tarbetut või liialdast kitsendamist selliste üldsõnaliste väärtuste nimel nagu riikliku ühiskonna kasu. Ka PS alusväärtusi ei tohiks mõista teisiti – nendega ei saa üldjuhul põhjendada mitte põhiõiguste kitsendavat tõlgendamist (nagu tehti 1930. aastatel), vaid proportsionaalsuse kontrollile alluvat piiramist. Me ei saa öelda, et demokraatlik ja sotsiaalne õigusriik on PS tuum (mõte), mis korrigeerib ja kitsendab põhiõigusi, nii nagu need on II ptk-s sõnastatud. Põhiõigussätte sõnasõnaline tähendus on samuti osa PS mõttest.

On ekslik arvata, et II ptk sätted moodustavad etteantud tähendusega sidusa terviku. Nende sätete ühendamine vastuoludeta tervikuks peab paratamatult jääma tõlgendaja ülesandeks. Just seetõttu on raske – et mitte öelda võimatu – PS siduda mõne tuntud poliitilise vooluga nagu liberalism või üldse omistada sellele poliitilist ideestikku tavapärases mõttes. Esiteks jätab PS rohkelt ruumi poliitilistele valikutele ning poliitika kujundamisele erinevate traditsioonide mõjul. Teiseks on selles ühendatud erinevad traditsioonid. Näiteks sätestas 1920. a PS § 25 toonasele ajale uuenduslikult: „Majandusliku elu korraldamine Eestis peab vastama õigluse põhimõtteile, mille sihiks on inimeseväärilise ülespidamise kindlustamine sellekohaste seaduste läbi, mis käivad harimiseks maasaamise, eluaseme- ja töösaamise, samuti emakaitse, tööjõukaitse ning nooruse, vanaduse, töövõimetuse või õnnetuste puhul tarviliku toetuse saamise kohta.“ Ometi ei saa me seda PS nimetada sotsialistlikuks. Paragrahvi 24 esimene lause sätestas vastukaaluks: „Eraomandus on Eestis igale kodanikule kindlustatud.“ Nende kahe sätte ühildamiseks ei andnud PS selgeid juhiseid ja vaevalt olekski saanud seda teha. Kahe paragrahvi kõrvutamisega anti tõlgendajale üksnes juhis, et ei saa eelistada üht ja jätta kõrvale teine.

Samamoodi on kehtiva PS-ga. See sisaldab palju liberalistliku pärimusega seonduvaid vabadusõigusi, ent nende kõrval on mitmesuguseid sotsiaalseid õigusi sätestav § 28. Riigikohus on rõhutanud, et ka sotsiaalsed õigused on teiste põhiõigustega võrdväärselt siduvad, kummutades väite, et neid realiseeritakse üksnes vastavalt võimalustele ja poliitilistele kokkulepetele, mitte kohtu kaudu (RKHKo 10.11.2003, 3-3-1-65-03, p 14). Kui mõnes olukorras põrkuvad mitu vastandlikku põhiõigust, siis tuleb Riigikohtu sõnul eelistada tõlgendust, mis tagab erinevate põhiseaduslike väärtuste kõige suurema kaitse (RKÜKo 22.02.2005, 3-2-1-73-04, p 36; RKHKo 17.10.2018, 3-15-3228/37, p 14).

Põhiseaduslik väärtuskord pole seega PS tekstist leitav, vaid kujuneb käsitluses, mis arvestab kõigiga neist väga mitmesugustest väärtustest, mida PS kaitseb. Selline käsitlus ei saa kunagi valmis, kuna peab jätkuvalt kohanema olukordadega, kus erinevate põhiõiguste vahel ilmnevad uued ja ootamata vastuolud. Seetõttu ei saa ühtegi põhiõigussätete tõlgendust põhjendada paljalt üldsõnalise väitega, et selle kirjutab ette põhiseaduslik väärtuskord, demokraatliku ja sotsiaalse õigusriigi iseloom vms. Nagu öeldud, viimased ise saavad sisu hästi põhjendatud tõlgenduste abil, mille lähtepunkt on üksikud sätted ja nende sõnastus.

Nagu eespool viidatud, ei saa tänapäeval eriti põhiõiguste käsitlemisel keskenduda üksnes PS sätetele ja jätta kõrvale rahvusvaheline õigus. Samas ei saa öelda, et sellised olulised õigusaktid nagu EIÕK või ELPH oleks astunud PS II ptk asemele või muutnud selle mittekohaldatavaks. Tõsi on, et PSTS § 2 sätestab: „Eesti kuulumisel Euroopa Liitu kohaldatakse Eesti Vabariigi põhiseadust, arvestades liitumislepingust tulenevaid õigusi ja kohustusi.“ Riigikohus on selle sätte tõlgenduseks öelnud järgmist: „Sisuliselt tähendab see põhiseaduse olulist ja läbivat muutmist osas, milles see ei vasta Euroopa Liidu õigusele. Selgitamaks välja, missugune osa põhiseadusest on kohaldatav, tuleb seda tõlgendada koosmõjus Eesti jaoks liitumislepingu kaudu siduvaks muutunud Euroopa Liidu õigusega. Kohaldada saab seejuures üksnes seda osa põhiseadusest, mis on Euroopa Liidu õigusega kooskõlas või reguleerib suhteid, mida Euroopa Liidu õigus ei reguleeri. Põhiseaduse nende sätete toime, mis pole Euroopa Liidu õigusega kooskõlas ja mida seepärast kohaldada ei saa, aga peatub.“ (RKPJKa 11.05.2006, 3-4-1-3-06, p 16)

Mida tähendab see seisukoht II ptk kontekstis? Ühegi põhiõigussätte kohta ei saa abstraktselt öelda, et see pole EL õigusega kooskõlas. Küll aga aheneb EL-s võimalus tunnistada kehtetuks õigusakte põhjusel, et need rikuvad põhiõigusi. Riigikohus on märkinud, et puudub vajadus niisuguste Eesti sätete põhiseaduslikkuse kontrollimiseks, mis on vastuolus (otsekohalduva) EL õigusega. Põhjus on, et liidu õigusega vastuolus olev Eesti säte tuleb kohtuasjas niikuinii kohaldamata jätta (RKHKo 05.10.2006, 3-3-1-33-06, p 32). Seega, kui selgub, et „Eesti õigus on vastuolus EL õigusega, siis tuleb vastuolus Eesti õigus jätta kohaldamata põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetlust algatamata“ (RKHKm 07.05.2008, 3-3-1-85-07, p 38). Olukorras, „kus kohtuasja raames on samaaegselt seatud kahtluse alla mingi sätte vastavus nii põhiseadusele kui ka EL-i õigusele, on asja lahendaval kohtul esmalt kohustus kontrollida Eesti õiguse kooskõla EL-i õigusega“ (RKHKm 07.05.2008, 3-3-1-85-07, p 31).

Võib kahelda, kas niisugune lahendus sobib olukorras, kus riiklik säte jäetakse kohaldamata põhjusel, et see on vastuolus ELPH-ga. Tekib oht, et Eesti õiguse liidu õigusele vastavuse kontroll tõrjub põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse sootuks tagaplaanile. Kuna põhiõiguste osas kattub harta sisu suuresti PS omaga, siis on kohtutel võimalik sama sisuga etteheide rüütada kas vastuoluks hartaga või PS-ga. Kujutleme näiteks, et kohtu hinnangul rikub mõni Eesti säte õigust perekonnaelu puutumatusele. Eeldatavasti oleks sel juhul tegu nii harta art 7 kui ka PS § 26 rikkumisega. Kas kohus saab sellises olukorras alustada põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse? Riigikohtu praktika järgi ei saa, sest kohus peab esmalt kontrollima Eesti sätte kooskõla liidu õigusega ning vastuolu korral jätma sätte kohaldamata. Õigupoolest peab kohus iga kord, kui väidetakse, et Eesti säte rikub mõnd PS-s nimetatud põhiõigust, kontrollima, kas ka harta ei sisalda sellist põhiõigust, ning hindama, kas viimast on rikutud.

Riigi­siseseid õigus­norme peab harta mõõdupuuga hindama siiski üksnes juhul, kui need kuuluvad liidu õiguse kohaldamis­alasse. Seda ei saa mõista nõnda, et harta rakendamiseks piisab, kui kohtuasjal on vähimgi puutumus mõne liidu õiguse normiga. Euroopa Kohus on öelnud, et liidu põhi­õigused kohalduvad riigisiseste õigusnormide suhtes vaid juhul, kui asjaomast valdkonda puudutavad liidu õiguse normid näevad liikmesriikidele vaidluse all olevas olukorras ette mingeid kohustusi. Harta art-s 51 kasutatud väljend „liidu õiguse kohaldamise korral“ eeldavat „teatava tihedusega seose olemasolu, mis ulatub kaugemale sellest, et asjaomaste valdkondade puhul on tegemist naaber­vald­kondadega või et üks neist valdkondadest avaldab teisele kaudset mõju [---]“ (EKo C-206/13, Siragusa vs. Regione Sicilia, 06.03.2014, p 24).

Otsustamaks, kas liikmes­riigi õigus­normide puhul on tegemist liidu õiguse kohaldamisega harta art 51 tähenduses, tuleb muuseas lähtuda sellest, „[a] kas asjaomaste siseriiklike õigusnormide eesmärk on liidu õiguse sätte kohaldamine, [b] milline on selle siseriikliku õigusnormi iseloom ja kas see järgib teist­suguseid eesmärke kui liidu õigus, isegi kui need siseriiklikud õigusnormid mõjutavad liidu õigust vaid kaudselt, ning seda, [c] kas selles valdkonnas on olemas liidu õiguse erinormid või normid, mis võivad seda valdkonda mõjutada“.

Euroopa Kohtu sõnul ei saa olla „olukorda, mis jääb küll liidu õiguse kohaldamis­alasse, ilma et [hartaga tagatud] põhiõigused kehtiksid“ (EKo C-617/10, Åklagaren vs. Åkerberg Fransson, 26.02.2013, p 21). Euroopa Kohus on aga ka täpsustanud, et riigi­sisest meedet ei saa paigutada liidu õiguse kohaldamisalasse „ainuüksi sel alusel, et siseriiklik meede kuulub valdkonda, milles liidul on pädevusi [...]“ (EKo C-198/13, Hernández jt vs. Reino de España jt, 10.07.2014, p 36). Nõnda kinnitati varasemat praktikat, milles Euroopa Kohus mainis ühe olulise tegurina liidu põhiõiguste kohaldamise üle otsustamisel seda, kas puudutatud valdkonnas on olemas liidu õiguse erinormid. Harta ei kohaldu kunagi iseseisvalt, vaid alati üksnes seetõttu, et kohtuasjas kohaldub mõni teine liidu õiguse norm. K. Lenaerts, Euroopa Kohtu praegune president, on selle põhimõtte kokku võtnud kujundiga, mille järgi harta on justkui liidu õiguse vari. See kujund viitab tõsiasjale, et kui keegi tahab hartat kohaldada, siis peab ta enne suutma näidata, et kohtuasjas kohaldub mõni teine liidu õiguse norm.

Liidu õigusega sätestatud kohustused toovad kaasa harta kohaldumise üksnes juhul, kui on siduvad konkreetses kohtuasjas. Seetõttu võime ainult tinglikult rääkida harta kohaldumisest õigusaktidele. Sageli on täpsem rääkida harta kohaldumisest olukordadele, st liikmes­riigi seaduse ühele või teisele rakendumisjuhule. Kui EL õigus kirjutab täielikult ette liikmesriigi õigusakti sisu, siis võib tõepoolest öelda, et vastu­võetud seadus on alati allutatud hartapärasuse kontrollile, kuna igas kohtuasjas, kus seadust rakendatakse, saab nõuda kontrollimist, kas seadus vastab hartale.

On neid, kelle arvates on õiguslikku ebaselgust soodustav süsteem, milles järgitakse sõltuvalt valdkonnast eri põhiõigusi ja kohaldatakse eri dokumente, juba seetõttu sügavalt puudulik. Samas ei saa eitada, et täna on Euroopas just niisugune põhi­õiguste kaitse süsteem. Kaitsetaseme vaatevinklist tekib aga küsimus, kas EIÕK ja harta – veidi ebamääraselt väljendudes – lisavad midagi II ptk-le või võtavad midagi ära. Tuleb eristada sellist rahvusvahelist õigust, mis seab põhiõigustele miinimumstandardi, ja sellist, mis seab standardi, millest ei tohi üheski suunas hälbida. Esimesel juhul jääb riigile võimalus pakkuda suuremat kaitset – ja tõlgendada PS-s antud kaitset avaramalt. Nõnda on lood EIÕK-ga, mille art 53 sätestab: „Konventsioon ei piira ega jäta ilma ühestki inimõigusest ega põhivabadusest, mis on ette nähtud konventsiooniosalise seadustes või lepingutes, mille osaline ta on.“ Teatavasti on EIK seda reeglit tõlgendanud nõnda, et konventsiooni nõuded on miinimumtase, millest allapoole ei tohi riikide pakutav kaitse langeda. EIÕK ei keela sellega liitunud riikidel pakkuda kõrgemat kaitsetaset. Samas on eksitav kõnelda kõigi põhiõigustega tagatud üldisest kaitsetasemest. Kui kaks põhiõigust on omavahel konfliktis ja EIÕK tagab neist ühele miinimustandardi, siis kaudselt sätestab see maksimumstandardi teisele põhiõigusele.

Harta puhul on kaitsestandardi küsimus hoopis keerulisem. Artikkel 53 kirjutab ette, et põhiõiguste kaitse tase ei tohi harta tõttu langeda: „Harta sätteid ei või tõlgendada neid inimõigusi või põhivabadusi kitsendavate või kahjustavatena, mida asjaomastes kohaldamisvaldkondades on tunnustatud rahvusvahelise õiguse ja rahvusvaheliste lepingutega, millega on ühinenud liit või kõik liikmesriigid, kaasa arvatud Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsioon, ning liikmesriikide põhiseadustega.“ Otsuses Melloni ütles Euroopa Kohus, et seda artiklit tuleb mõista nõnda, „et kui liidu õigusakti jaoks on vaja siseriiklikke rakendusmeetmeid, on riigi ametiasutustel ja kohtutel õigus kohaldada põhiõiguste kaitse siseriiklikke standardeid, tingimusel, et see ei kahjusta hartas ette nähtud kaitse taset, nii nagu seda on tõlgendanud Euroopa Kohus, ega liidu õiguse ülimuslikkust, ühtsust ja tõhusust“ (EKo C-399/11, Melloni vs. Ministerio Fiscal, 26.02.2013, p 60).

Harta ja PS võivad seega kohalduda korraga, kui ei kannata liidu õiguse ühtsus ja tõhusus. Euroopa Kohus on muutnud liidu õiguse ühtsuse ja tõhususe säilitamise nõude kõike­hõlmavaks kriteeriumiks, millest tuleb lähtuda nii harta kohaldamisala piiritlemisel kui ka kaitse­taseme määramisel selles alas. Igal üksikjuhul tuleb küsida, kas PS nõuete täitmisel rikutaks mõnd liidu õigusest tulenevat kohustust. Täpsustagem, et ka harta rakendamine on liidu õigusest tulenev kohustus. Seetõttu ei saa liikmesriik pakkuda liidu õiguse kohaldamisalas harta omast nõrgemat põhiõiguste kaitset. Küll aga võib ta pakkuda tugevamat kaitset, kui tagajärg ei ole liidu õiguse kohaldamata jätmine, nagu oleks juhtunud kohtuasjas Melloni. Tugevam kaitse on võimalik eeskätt juhul, mida mainis Euroopa Kohus, ehk „kui liidu õigusakti jaoks on vaja siseriiklikke rakendusmeetmeid“. See kujutab endast üht neist olukordadest, kus liidu õigus ei anna liikmesriigile paindumatut käitumisjuhist. Saab tuua palju näiteid olukordade kohta, kus harta toimib miinimumstandardina, mida liikmesriik võib täiendada oma PS kaitseks. Nõukogu direktiiv 2003/09/EÜ sätestab varju­paiga­taotlejate vastuvõtu miinimumnõuded, millega edendatakse harta art-te 1 (inimväärikus) ja 18 (varju­paiga­õigus) kohaldamist (EKo C-179/11, Cimade, 27.09.2012, p 42).

Niisiis, kontrollimaks, kas PS II ptk võib kohaldada, on kõige lihtsam küsida, kas selle rakendamine (mõne normi kehtetuks tunnistamine) tooks kaasa olukorra, kus riik rikub mõnd liidu õigusest tulenevat kohustust. Mööndavasti oleks õiguslik olukord märksa selgem, kui mõõdupuuks tuleks võtta üks kahest: kas harta või PS. Ka siis oleks olukord veidi hoomatavam, kui harta kujutaks endast kohustuslikku miinimumi nagu EIÕK, millele riik saab lisada oma PS nõuded. Nii lihtsat reeglit ei saa kahjuks sõnastada.

Iseseisev küsimus on aga see, kuivõrd tuleks hartat silmas pidada siis, kui liidu õigus seda ei nõua (st kui riik ei tegutse liidu õiguse kohaldamisalas). Hartat on põhjust võtta PS tõlgendamise mõõdupuuks eriti selliste põhiõiguste puhul, mida kirjeldatatakse hartas üksikasjalikumalt (nt isikupuutumatus meditsiini- ja bioloogia valdkonnas). Ent seda ei tohiks teha automaatselt, arvestamata võimalust, et PS sisu erineb harta omast. On üldiselt tunnistatud tõsiasi, et põhiõiguste sisu on riigiti muutlik. Kui PS rakendaja eeldaks pikemata, et selle sisu kattub Euroopa Kohtu tõlgendustega hartale, siis ei täidaks ta kohustust tõlgendada PS iseseisvalt.