EESTI VABARIIGI PÕHISEADUS - KOMMENTEERITUD VÄLJAANNE

Paragrahviga 5 sarnast sätet varasemad Eesti PS-d ei sisaldanud. Loodusressursside kui rahvuslikku rikkuse, selle säästliku kasutamise ja üldse keskkonna eraldi mainimine PS üldsätetes oli kahtlemata aja märk. See on tingitud ilmselt Eesti varasemate PS-de väljatöötamise ajaga võrreldes aset leidnud ühiskondlikest muudatustest ja tänapäeval loodusvaradele avaldatavast survest, mis väljenduvad nii üha teravamaks muutuvates keskkonnaprobleemides kui ka sellega kaasnevas keskkonnaõiguse arengus. Põhiseaduse Assamblee aruteludest on näha, et keskkonda puudutavate PS sätete sõnastamine põhjustas diskussioone ning palju ei jäänud puudu selle paragrahvi varasema tööversiooni PS eelnõust väljajätmisest. Asjaolu, et see lõpuks siiski jõudis PS üldsätete hulka, viitab keskkonnaküsimuste suurele tähendusele ning annab tunnistust loodusvarade ja -ressursside säästliku kasutamise tähtsusest riigi korraldamisel, sealhulgas õiguslikul reguleerimisel.

PS preambuli kohaselt on riik „pandiks praegustele ja tulevastele põlvedele nende ühiskondlikus edus ja üldises kasus” (vt preambuli komm-d). Loodusvarade ja -ressursside kui rahvusliku rikkuse säästlik kasutamine on kindlasti üks vältimatuid eeldusi nimetatud ülesande täitmisel. Selliselt paneb § 5 riigile kohustuse kujundada looduskeskkonna säästlikku ja avalike huvide kohast kasutamist tagav õiguslik režiim. Paratamatult kaasneb sellega isikute õiguste piiramine keskkonnakaitse vajadustest lähtudes. Samas kuulub looduskeskkonna säästmine põhikohustuste hulka (§ 53). Nii võivad §-dest 5 ja 53 tulenevad keskkonnakaitselised põhimõtted ja kohustused õigustada ka isikute põhiõiguste, näiteks ettevõtlusvabaduse (§ 31) või omandipõhiõiguse (§ 32) riiveid (nt RKPJKo 16.12.2013, 3-4-1-27-13, p-d 63–64).

Kahtluseta kuuluvad loodusvarade ja -ressursside alla Eesti maavarad (RKPJKo 30.09.2009, 3-4-1-9-09, p 25), kuid normi kohaldamisala on oluliselt laiem. Kuna § 5 näol on tegemist üldise sisuga keskkonnaalase printsiibiga, on terminit „loodusvarad ja -ressursid“ põhimõtteliselt võimalik laiendada kõikidele keskkonnakaitseõiguse esemeks olevatele keskkonna põhilistele elementidele, nagu õhk, vesi, pinnas, floora ja fauna ning nende koostoime. Sätte eseme lai määratlemine on kooskõlas nüüdisaegse keskkonnaõiguse arusaamaga, mille kohaselt on efektiivne keskkonnast kui terviklikust süsteemist lähtuv keskkonnakaitse, mida rõhutatakse ka seaduses (KeÜS § 8). Keskkonnakaitse valdkonnaspetsiifilises kontekstis on loodusvara või -ressursina eraldi vaadeldav ka nende elementide selline komponent nagu mõni taime- või loomaliik ja selle looduslik elupaik, maastikuelement, maavara vms. Kuigi säte ei ole otseselt suunatud kultuuripärandi kaitsele, ei välista termini „loodus“ kasutamine inimtegevuse kaasmõjul kujunenud keskkonnakomponentide, nagu nt pargid, pärandkultuurmaastikud jms, vaatlemist sättega kaitstava väärtusena. Keskkond laias mõistes hõlmab paratamatult ka tehiskeskkonna, mida – arvestades inimtegevuse ulatuslikku mõju keskkonnale – ei ole sageli võimalik looduskeskkonnast selgelt piiritleda. Siiski poleks õige § 5 tähenduses loodusvara või -ressursina eraldi vaadelda mõnd tehiskeskkonna objekti. Siin võib märkida, et kultuuripärandi kaitse ülesanne tuleneb riigile PS preambulist.

„Loodusvarade ja -ressursside“ mõiste laia ulatuse ning sellega hõlmatud objektide loodusliku olemuse äärmise mitmekesisuse tõttu ei samastu mõiste „rahvuslik rikkus“ riigi tsiviilõigusliku omandiga. Olulise rahvamajandusliku või keskkonnakaitselise tähtsusega loodusvara kasutamise allutamine avalikule huvile võib toimuda ka teisiti kui riigi omandi kaudu. Teatud loodusvarasid ei loeta nende loodusliku olemuse tõttu üldse asjaõiguse esemeks (nt avameri, välisõhk). Samas avalikud veekogud kuuluvad riigile ega ole tsiviilkäibes (VeeS § 23 lg 2) ning seadusega on piiratud kinnisomandi ulatumist kaldajooneni (AÕS § 133). Selliselt on avalikud veekogud käsitatavad avaliku hüvena, mis ei ole tavalises tsiviilkäibes. Kinnisomand ei ulatu ka põhjaveele (AÕS § 134) ja selle kui avaliku hüve kasutamine toimub eraldi seaduses (eelkõige VeeS) sätestatud korras. Üldjuhul kuuluvad riigile aluspõhja maavarad ning avalikus veekogus asuvad maavarad (MaaPS § 11 lg 1), mis samuti looduslikul kujul tsiviilkäibes ei ole (MaaPS § 11 lg 4) ning nende uurimine ja kaevandamine eeldab seaduses sätestatud õiguste ja lubade taotlemist. Seadused võivad ka piirata riigi õigust võõrandada mingeid loodusvarasid hõlmavat kinnisomandit (nt MS § 5 lg 1 kohaselt peab keskkonna stabiilse seisundi ja metsa mitmekülgse kasutamise tagamiseks riigimetsamaa pindala moodustama vähemalt 20% Eesti Vabariigi maismaa pindalast).

Säte laieneb ka neileolulisteleloodusvaradele ja -ressurssidele, mis võivad tsiviilõiguslikult olla eraõigusliku isiku omandis või valduses, ning suunab ka nende kasutamisel säästlikkusele. Keskkonna kaitseks, sealhulgas §-st 5 tuleneva suunise järgse õigusliku regulatsiooni kehtestamisel kaasnevad piirangud isikute põhiõigustele, eeskätt ettevõtlusvabadusele (§ 31) ja omandiõigusele (§ 32). Näiteks avalikele veekogudele avaliku juurdepääsu tagamiseks on kinnisasja omaniku õigusi piiratud kohustusega lubada igaühel kasutada kallasrada (KeÜS § 38) või suurematelt tööstusettevõtetelt nõutakse parima võimaliku tehnika kasutamist (THS § 26 lg 1 p 3). Lisaks kallasrajale on §-st 5 võrsunuiks peetud ka muid looduses liikumisega seotud n-ö igaüheõigusi võõra maa ja veekogu kasutamiseks (KeÜS §-d 32–37), mille eesmärk on maaomanike õigusi kitsendades tagada inimestele avaramaid looduskeskkonnas liikumise ja viibimise võimalusi.

Paragrahvist 5 tulenevalt peab Eesti loodusvarade ja -ressursside kasutamine teenima ennekõike Eesti riigi ja rahva huve. Kuna rahvuslik rikkus ei piirdu majandusliku aspektiga, peab riigi keskkonnapoliitika juba §-st 5 tulenevalt tasakaalustatult arvestama erinevaid avalikke (sotsiaalseid, majanduslikke, keskkonnakaitselisi) huve. Seejuures ei seisne keskkonna väärtus inimese ja ühiskonna jaoks üksnes tema inimese poolt kasutamise võimaluses, vaid juba pelgas olemasolus (nn eksisteerimisväärtus). Kaitset vajab ka see osa keskkonnast, millel ei ole ühest majanduslikku tähtsust või selget kasutusväärtust. Paragrahv 5 ei rõhuta keskkonna välisest väärtustajast sõltumatut väärtust, kuid ei takista keskkonna iseväärtuse tunnistamist keskkonnapoliitika ühe lähtealusena. PS tasandil viitab keskkonna väärtustamisele laiemast aspektist § 53, millest tuleneb kohustus hüvitada looduskeskkonna objektiivse, omaniku seisukohast sõltumatu väärtuse kahjustamine (vt § 53 komm 20). Paragrahv 5 siiski ei püstita absoluutset ideaali, et kasutamisel peaks maksimeerima ainult keskkonnaväärtusi ning loodusvarasid või -ressursse tuleks kindlasti kasutada võimalikult vähe või jätta need ilma kaalumata üldse kasutamata. Normist on siiski tuletatav ka see, et kui loodusvarad või -ressursid on olemas ja nende mingil viisil kasutamine on riigi ja rahva huvides, sealhulgas majanduslikes ja sotsiaalsetes huvides, siis tuleb seda rahvuslikku rikkust neis huvides ka kasutada, tehes seda samas säästlikult.

„Säästliku kasutamise“ suunist tuleb samuti mõista küllaltki laialt ja selle sisustamisel saab võtta appi säästva arengu põhimõtted, kuna nendest juhinduti ka Põhiseaduse Assamblee aruteludes. PS koostamise ajaks oli säästva arengu kontseptsioon ÜRO Peaassamblee poolt 1983. a loodud Ülemaailmse Keskkonna ja Arengu Komisjoni, nn Brundtlandi komisjoni 1987. a esitatud lõpparuandes sõnastatud kui arengutee, mis rahuldab praeguse põlvkonna vajadused ja püüdlused, seadmata ohtu tulevaste põlvkondade samasuguseid huve. 1992. a ÜRO keskkonna- ja arengukonverentsil kiideti heaks nn Rio deklaratsioon, millest säästva arengu kontseptsiooni olemusliku tunnusena võib esile tõsta 4. printsiibi, mis nõuab igasuguste ühiskonna arenguprotsesse suunavate otsuste tegemisel keskkonnakaitse kaalutluste arvessevõtmist. Säästva arengu põhimõtet on põhjendustes ära märgitud ka Rahvusvahelise Kohtu praktikas (nt Gabčíkovo-Nagymaros ja Pulp Mills asjades). Käesolevaks ajaks on riigid ÜRO raames kokku leppinud uutes ülemaailmsetes säästva arengu eesmärkides, mis on kokku võetud 2015. a New Yorgis tehtud deklaratsioonis  „Muudame maailma: säästva arengu tegevuskava aastaks 2030“. Selles sätestatud säästva arengu eesmärkideks on ka näiteks säästva tarbimise ja tootmise tagamine (12. eesmärk) ning kliimamuutuste ja nende mõjuga võitlemiseks meetmete rakendamine (13. eesmärk). EL tegevus säästva arengu tegevuskava aastaks 2030 eesmärkide täitmisel on sõnastatud 2016. a avaldatud Euroopa Komisjoni teatises. Jätkusuutlik majandusareng on olnud ka üks Euroopa 2020. a strateegia prioriteete. Samuti on keskkonnakaalutluste lõimimine EL toimimise lepingu üks nõudeid. Ühenduse poliitika ja tegevuse määratlemisse ja rakendamisse peab integreerima keskkonnakaitse nõuded, eelkõige pidades silmas säästva arengu edendamist (art 11).

PS normide suure üldisuse tõttu vajavad need täpsustamist seadustes ning eelkirjeldatud rahvusvahelises keskkonnapoliitikas ja keskkonnaõiguses kujunenud printsiibid on leidnud sõnastamist ka kehtivates seadustes. Lisaks keskkonnavaldkonna seaduste konkreetsematele normidele, mis on keskkonna kasutamise või kaitsmise tarbeks kehtestatud, on üldisemaid looduskeskkonna ja loodusvarade säästliku kasutamise aluseid sätestatud SäAS-s, millele tuginevalt on koostatud erinevaid säästva arengu kavasid (nt Säästev Eesti 21). SäAS järgi on looduskeskkonna ja -varade säästliku kasutamise eesmärgiks tagada inimesi rahuldav elukeskkond ja majanduse arenguks vajalikud ressursid looduskeskkonda oluliselt kahjustamata ning looduslikku mitmekesisust säilitades (SäAS § 2). Säästliku kasutamise mõistet aitavad avada näiteks taastumatu loodusvara kasutamise põhitingimused, mille järgi tuleb lähtuda teada olevate varude jätkumisest võimalikult pikaks ajaks ning taastuva loodusvara toodanguga, ammendamatu energiaallikaga, jäätmetega või teisese toormega asendamise võimalusest (SäAS § 6 lg 1). Seevastu taastuvat loodusvara võib kasutada ainult ulatuses, mis tagab loodusliku tasakaalu ja taastootmise, kaitserežiimide täitmise ning bioloogilise ja maastikulise mitmekesisuse säilimise (SäAS § 5 lg-d 2, 4). Asjakohaseid keskkonnakaitse põhimõtteid on sõnastatud veel KeÜS-s, mille eesmärk on muu hulgas säästva arengu edendamine, et kindlustada tervise- ja heaoluvajadustele vastav keskkond praegusele põlvele ja tulevastele põlvedele (KeÜS § 1 p 2). Oluliste põhimõtetena rõhutatakse keskkonnakaitse terviklikkust ja kõrget taset (KeÜS § 8) ning §-ga 5 sõnastuslikult sarnase KeÜS § 13 järgi tuleb taastuvaid ja taastumatuid loodusvarasid kasutada säästlikult, arvestades nende looduslikku täienemist ja varude jätkumist võimalikult pikaks ajaks. Seaduses sätestatud juhul kehtestatakse taastuva ja taastumatu loodusvara kasutusmäärad. Säästva arengu eesmärgi saavutamisega on vahetult seotud lõimimispõhimõte, mille järgi keskkonnakaitse kõrget taset tagavad kaalutlused peavad olema arvesse võetud kõikide eluvaldkondade arengu suunamisel (KeÜS § 9). Keskkonnaõiguse põhimõtete hulka kuuluvad ka vältimis- ja ettevaatuspõhimõte (KeÜS §-d 10, 11) ning n-ö saastaja-maksab-põhimõte (KeÜS § 12). Kõnealused põhimõtted pole jäänud deklaratsioonideks, vaid on oluline osa keskkonnaõigusest, olles leidnud viitamist ja rakendamist ka kohtupraktikas (nt RKHKo 28.02.2007, 3-3-1-86-06, p 22; RKHKo 18.11.2009, 3-3-1-44-09, p-d 18, 20; RKHKo 11.11.2015, 3-3-1-37-15, p 22; RKHKo 08.08.2018, 3-16-1472/92, p 22).Kirjeldatud põhimõtted annavad veidi täpsema suuna loodusvarade ja -ressursside säästlikku kasutamisse kätketu mõistmiseks.

Aja jooksul ümbritsev keskkond muutub ja see mõjutab ka riigi ja ühiskonna ees seisvaid ülesandeid. Uued probleemid, võimaluste muutumine ning teaduse ja tehnika areng määravad ära ka meetmed, mida nende ülesannete täitmiseks saab rakendada. Seetõttu peab ka PS ühiskonna ning selle probleemidega kaasas käima. Nüüdisaja üheks suurimaks keskkonnaprobleemiks peetakse kliimamuutusi, millega omakorda kaasnevad laiaulatuslikud mõjud keskkonnale ja seeläbi ka inimesele. Tulenevalt kliimamuutustega kaasnevatest probleemidest ja majandusarenguks vajalike ressursside piiratusest on tänapäeval mitmetes arengudokumentides näiteks võetud poliitilisi eesmärke liikuda järk-järgult kliimaneutraalsema ja ringmajanduse mudeli suunas. Uued teadmised ja neile tuginevad muutused arusaamades, näiteks nüüdisaegsed toote või teenuse olelusringi või elutsüklit arvestavad lähenemised mõjutavad ka seda, mida saab pidada loodusvarade ja loodusressursside säästlikuks kasutamiseks. Nii on mõne toote puhul selle tootmise mõjust tähtsamgi pöörata tähelepanu ka sellele, mis saab tootest või selle pakendist siis, kui toode on tarbitud või seda enam ei vajata ehk kui need on muutunud jäätmeteks. Energiasäästu ja -tõhususe saavutamise vajadus ja sageli ka kohustus on muutunud paljudes valdkondades tavapäraseks. Seega on §-st 5 tuletatav ka suunis riigile valdkonna arenguga kaasas käia, kujundada vastav õiguskord ning hoida seda ajakohasena, arvestades keskkonnaprobleeme, teaduse ja tehnika arengut ning riigi ja ühiskonna vajadusi ning võimalusi. Kas ja millistes piirjoontes kujunevad kliimaneutraalsus ja ringmajandus poliitilistest eesmärkidest piisavalt selge õigusliku sisuga kontseptsioonideks, peab näitama edasine valdkonna õiguslik areng ning kohtupraktika.

Põhiseaduse Assambleel arutusel olnud eelnõu varasemates versioonides sisaldus ka säte, et riik kaitseb loodust ja tervislikku elukeskkonda. Arutelude tulemusena sõnastust muudeti ning otsesõnu sellist riigi kohustust PS-s ei mainita. Ehkki nii erialakirjanduses kui ka kohtupraktikas on esitatud üldist keskkonnaalast põhiõigust toetavaid seisukohti, on Riigikohus seni eitanud otse §-dest 5 ja 53 tuginevat iseseisvat põhiõigust puhtale keskkonnale (RKHKm 18.06.2010, 3-3-1-101-09, p-d 12, 13). See aga ei välista isikut mõjutava keskkonnamõju korral tuginemist muudele põhiõigustele (vt lisaks § 53 komm-d 24–26). Igaühe õigus tervise- ja heaoluvajadustele vastavale keskkonnale, millega tal on oluline puutumus, on käesoleval ajal siiski sätestatud lihtseaduse tasandil (vt § 53 komm 27).