EESTI VABARIIGI PÕHISEADUS - KOMMENTEERITUD VÄLJAANNE

PS § 1 väljendab riigisuveräänsuse, rahvasuveräänsuse, rahvusriigi, demokraatia ja vabariikluse põhimõtteid. Riigikohus on märkinud: „PS § 1 lg 1 kohaselt on Eesti iseseisev ja sõltumatu demokraatlik vabariik, kus kõrgeima riigivõimu kandja on rahvas. Selle sättega on suveräänsuse põhimõte kinnistatud põhiseaduslikult Eesti rahva ja riigi alusena. Rahva suveräänsusest tuleneb riigi suveräänsus ja seeläbi saavad kõik riigi institutsioonid oma legitimatsiooni rahvalt.“ (RKÜKo 12.07.2012, 3-4-1-6-12, p 127). Kui võrrelda selle paragrahvi sõnastust Eesti Vabariigi eelmiste põhiseaduste avaparagrahvidega, siis ilmneb, et lisandunud on demokraatia printsiip ning deklareeritakse riigi iseseisvuse ja sõltumatuse aegumatust ja võõrandamatust.

Tavapärase käsitluse järgi on riigi suveräänsus ehk kõrgeim riigivõim rahva ja territooriumi kõrval üks riigi kolmest elemendist. Riigi suveräänsust võib vaadelda kahes mõõtmes. Riigisisestes suhetes tähendab suveräänsus avaliku võimu teostamise monopoli. Avalik võim väljendub kohustuslike reeglite kehtestamises riigi poolt ja nende alusel isikutele kohustuste panemises. Riigil on avaliku võimu monopol – avalikku võimu võib üldjuhul teostada ainuüksi riik oma organite ja teenistujate kaudu. Kui avalikku võimu teostab riigiorganite ja riigiteenistujate kõrval muu isik, siis üksnes riigilt saadud volituse alusel ja riigi järelevalve all. Näiteks volitavad PS §-d 154 ja 157 avalikku võimu teostama kohalikke omavalitsusi. Selle PS-st tuleneva volituse täitmisel on omavalitsused allutatud seadustele ja riigi järelevalvele (vt §-de 154 ja 160 komm-d). Riigisiseselt suhtleb riik teiste subjektidega ülemvõimu positsioonilt. Rahvusvahelistes suhetes piirab riigivõimu teostamist teiste riikide suveräänsus, mida iga riik peab austama. Riikide suveräänsus on rahvusvahelise õiguse üks alusnormidest. Ent ka PS § 1 reguleerib Eesti rahvusvahelist seisundit. See seab Eesti riigile piiranguid oma rahvusvaheliste õiguste ja kohustuste kujundamisel.

Rahvasuveräänsuse põhimõte tähendab, et rahvas kui kõrgeima riigivõimu kandja pole õiguslikult piiratud kellegi teise aktidega. Riigivõimu teostamine riigiorganite poolt toimub aga PS alusel ja sellega sätestatud korras. Nõnda on riigivõimu teostamisele seatud tingimused ja piirid ning tagatud riigiorganite tegevuse vastastikune kontrollitavus. Erinevalt seadustest, määrustest vm riigivõimu aktidest ei ole PS kui suveräänsuse kandja poolt antud kõrgeima jõuga õigusakti võimalik vaidlustada ühegi võimukandja ees. Seega põhineb § 3 lg-s 1 sätestatud PS ülimuslikkus rahva suveräänsusel. Rahvusvahelisel tasandil tähendab riigi suveräänsus riigi vahetut allumist üksnes rahvusvahelisele õigusele ja mitte mõnele teisele rahvusvahelise õiguse subjektile.

Euroopas toimunud arengu tulemusena on suur hulk riigivõimu funktsioone (sh seadusandlikke) läinud üle riigiülesele institutsioonile – EL-le. Samuti on seni riiklikult reguleeritud õigussuhted muutunud üha enam rahvusvaheliste lepingute objektiks ja riigid üha arvukamate kohustustega üksteise külge seotud. Nende asjaolude tõttu on õigusalases kirjanduses püütud uut sisu anda ka suveräänsuse mõistele. Viimase määratlemiseks kasutatakse selliseid teooriaid nagu mitmetasandiline suveräänsus, suveräänsuse teostamine rahvusriigiüleselt, suveräänsuse ühine teostamine riikide poolt jt. Ühiseks jooneks nende kontseptsioonide puhul on riigi oluline sõltuvus teistest riikidest või riigiülesest organisatsioonist.

Ehkki suveräänsust on püütud EL ja laiemalt rahvusvahelise koostöö kontekstis uut moodi mõtestada, on jäänud valdavaks selle mõiste kaks tähendust. Esiteks tähistab suveräänsus riigile olemuslike pädevuste hulka. Sellest vaatenurgast hinnatuna ei ole riik enam suveräänne, kui loobub mõne nn tuumpädevuse teostamisest, nt õigusest vabalt kujundada riigieelarve, langetada olulisemad riigikaitset puudutavad otsused vms. Kui võtta aluseks see kriteerium, on kaheldav, kas ükski EL liikmesriik on veel suveräänne. Arvesse peab aga võtma ka õiguslikku võimalust asuda ise uuesti neid pädevusi kasutama. Näiteks kui Eesti astuks välja EL-st ja tunnistataks kehtetuks PSTS, kaotaks ka liidu õigus Eesti suhtes õigusliku mõju. Teise käsitluse järgi ongi suveräänsus viimse otsustamise õigus, st riigi õigus otsustada viimases astmes ise, millised õigusnormid riigi suhtes ja riigi territooriumil kehtivad. Selles tähenduses on EL liikmesriigid – vähemalt neist enamiku vaatenurgast hinnates – endiselt suveräänsed.

Suveräänsust määratletakse sageli ka negatiivselt – tingimusena, et puuduvad riigi otsustamisõigust piiravad välised normid. Riigikohtu üldkogu leidis samuti: „Suveräänsuse põhisisuks on otsustusõigus kõigis küsimustes sõltumatult välistest mõjudest.“ (RKÜKo 12.07.2012, 3-4-1-6-12, p 127). Kuna iga rahvusvaheline leping kitsendab mõningal määral riigi võimalust otsustada iseseisvalt, tuleb järeldada, et iga konventsiooni sõlmimisel piirab riik oma suveräänsust. „Rahvusvaheline leping on instrument, millega iga osalisriik võtab endale kohustuse kindlaks määratud juhtudel kindlal viisil käituda. See tähendab, et sellega loobub riik võimalusest valida sellistel juhtudel teine käitumisviis. Seega annab riik ära osa oma suveräänsusest, kui tahes väike osa see siis ka konkreetsel juhul ei ole.“ (RKÜKo 12.07.2012, 3-4-1-6-12, p 129.) Riigikohtu üldkogu asus seisukohale, et kuna PS lubab välislepingute sõlmimist, siis „ei nõua põhiseadus, hoolimata rangest suveräänsusklausli sõnastusest, kinnipidamist absoluutsest suveräänsusest“.

Riigikohtu tõlgendus annab PS §-le 1 ühelt poolt väga range sisu, kuna suveräänsuse piirangut nähakse igas rahvusvahelise õiguse alusel tekkinud kohustuses. Nõnda on mõne rahvusvahelise lepingu sõlmimine Riigikohtu käsitluse järgi põhiseaduspärane üksnes juhul, kui sellega kaasnev otsustusvabaduse kitsenemine on proportsionaalne lepinguga taotletava eesmärgiga. Ehkki suveräänsuse põhimõtte piiramise aluseid ei ole PS-s ette nähtud, saab piirangute legitiimseid eesmärke Riigikohtu sõnul leida PS teistest sätetest (RKÜKo 12.07.2012, 3-4-1-6-12, p 160). Teisalt tekib küsimus, kas sellise käsitluse järgi lubab PS loovutada ükskõik millise osa suveräänsusest eeldusel, et piirang on proportsionaalne. Pigem võib väita, et PS seab suveräänsuse loovutamisele piiri, mida ei saa ületada PS muutmata. Niisugust piiri võib näha nõudes, et Eesti peab olema lisaks sõltumatusele ka iseseisev. Sõltumatu otsustamise ruumi võib rahvusvaheliste kohustustega piirata. Need piirangud ei tohi aga ületada lävendit, mille määratleb nõue, et Eesti peab jääma iseseisvaks riigiks.

Õigusteadlase A-T. Kliimanni sõnul seisneb iseseisvus Eesti eksisteerimises eraldiseisva riigina. See tähendab keeldu Eesti muutmiseks mõne riigi osaks, sh liitriigi osariigiks. Sõltumatus ei tähenda riigi faktiliselt või õiguslikult piiramata tegevusvabadust. Esiteks sõltub Eesti riigi käekäik riigipiire ületavate majandus- ja keskkonna­mõjude tõttu teiste riikide käitumisest. Rahvusvahelise koostöö vajadusest tingituna võtavad riigid lepingulisel teel vastastikku kohustusi ning delegeerivad omavaheliste vaidluste lahendamise õiguse rahvusvahelistele kohtuorganitele. Ometi ei ole sõltumatus pelk fiktsioon.

A-T. Kliimanni järgi tähendab see, et ükski välisriik ei saa Eestile anda kohustuslikke juhiseid ja nende täitmist kontrollida. Seega sobib riigi sõltumatus rahvusvahelise koostöö traditsiooniliste vormidega, mille puhul riigi rahvusvahelised kohustused sisalduvad vastastikuse ja tasakaalustatuse põhimõtetel sõlmitud lepingutes. Eesti sõltumatuse põhimõttele vastab riikide suhete ja koostöö korraldamine riikide suveräänse võrdõiguslikkuse põhimõtete kohaselt, nagu see on väljendatud 24.10.1970 ÜRO Peaassambleel vastuvõetud deklaratsioonis (nr 2625) „Rahvusvahelise õiguse põhimõtetest, mis puudutavad riikidevahelisi sõbralikke suhteid ja koostööd kooskõlas Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni hartaga“.

EL liikmesuse puhul on tegemist olukorraga, kus EL organite pädevusse on läinud ulatuslike ja oluliste liikmesriigi sisesfääri kuulunud valdkondade reguleerimise pädevus. EL õiguse kohaselt on liidu õigusaktid kõigi liikmesriigi õigusaktide suhtes ülimuslikud ja nende vastuvõtmiseks pole enamasti nõutav iga üksiku liikmesriigi nõusolek. Häälteenamuse põhimõtte kohaldamisel on väikese liikmesriigi võimalused liidu õigusaktide vastuvõtmist ja sisu mõjutada napid. Küsimus, kas EL-ga ühinemisel ületati § 1 tõlgendusulatuse piir, ei ole siiski enam aktuaalne, sest õiguslikult ühese ja selge võimaluse ühineda EL-ga ning kohaldada EL õigust isegi vastuolu korral Eesti õigusega sätestavad PSTS §-d 1 ja 2, mis on kõigi PS põhiteksti sätete, sh § 1 suhtes EL puudutavad erinormid (vt ka PSTS komm-d).

Paragrahvi 1 lg 2 kohaselt on Eesti iseseisvus ja sõltumatus aegumatu ja võõrandamatu. Kuna Eesti peab olema iseseisev ja sõltumatu juba § 1 lg 1 kohaselt, seisneb lg 2 tähendus selles, et rõhutada Eesti iseseisvuse ja sõltumatuse olulisust põhiseaduslike väärtuste hulgas. Iseseisvuse ja sõltumatuse aegumatusega rõhutatakse ka rahvusliku enesemääramise ja sellel põhineva rahvusriigi idee aegumatust iseseisva ja sõltumatu riigi alustena.Põhiseaduse Assamblee aruteludest ilmneb, et § 1 lg 2 toomisega PS teksti on püütud Eesti omariiklusele anda täiendav garantii, et Eesti iseseisvust ja sõltumatust saab loovutada üksnes PS muutmise kaudu rahvahääletusel (vt Põhiseadus ja Põhiseaduse Assamblee, lk 526 ja 564). Ka leiti, et see säte hõlmab muid riikliku iseseisvuse ja sõltumatuse garantiisid sätestavaid norme, mida PS teksti väljatöötamisel vaeti (nt riigikaitse peatükki kavandatud säte, mille kohaselt Eesti Vabariik ei kapituleeru; samuti § 1 lg-sse 2 kavandatud teine lause, mille kohaselt kellelgi pole õigust kirjutada alla Eesti Vabariigi loovutamise aktile – vt Põhiseadus ja Põhiseaduse Assamblee, lk 526, 549, 564 ja 589–591).

Paragrahvi 1 kohaselt on Eestis kõrgeima riigivõimu kandjaks rahvas. Eesti riigi suveräänsus on seega lõppastmes Eesti rahva suveräänsus. Rahva kuulutamine kõrgeima riigivõimu kandjaks on kooskõlas PS preambulis väljenduva ideega Eesti rahva enesemääramisõigusest kui Eesti riigivõimu algallikast. Rahva all kõrgeima riigivõimu kandjana § 1 tähenduses tuleb mõista Eesti Vabariigi kodanikkonda. Kuna Eesti rahvas enesemääramisõiguse kandjana ulatub läbi oma ajaloo ja riikluse eri vormide ning on Eesti riigile ja tema kõrgeimale riigivõimule eelnev nähtus, erineb rahvas § 1 tähenduses PS preambulis nimetatud rahvast, kes riigi lõi. Mõistagi puudus enne Eesti Vabariigi loomist 1918. a Eesti kodakondsuse instituut.

Kõrgeimat riigivõimu teostab rahvas § 56 kohaselt hääleõiguslike kodanike kaudu Riigikogu valimisega või rahvahääletusega. Kõrgeima riigivõimu kandja seisund tähendab ühtlasi seda, et riigivõimu peab olema legitimeerinud rahvas. Riigivõimu legitimeerimine toimub riigiorganite isikulise koosseisu määramisega otseselt (Riigikogu liikmete valimine rahva poolt) või kaudselt (Riigikogu poolt ametiisikute ametisse nimetamine ja valitsusele volituste andmine, nende ametiisikute poolt ametisse nimetamised jne). Mida olulisema otsusega tegemist on, seda otsesem peab otsust langetava riigiorgani legitimatsioon olema. Seda väljendab § 3 lg-s 1 sätestatud Riigikogu pädevust kaitsev seadusereservatsioon (vt § 3 komm-d). Riigivõimu legitimeerimine hõlmab ka riigivõimu kontrolli rahva poolt, mis teostub Riigikogu valimistega, samuti täidesaatva riigivõimu tegevuse kontrollimisega Riigikogu, kohtute, õiguskantsleri ja riigikontrolöri abil.

Demokraatiat on Riigikohus (RKPJKo 21.12.1994, III-4/A-11/94) määratlenud autokraatiale vastanduva ühiskonnakorraldusena, mis seisneb „võimu teostamises rahva osalusel ja oluliste juhtimisotsuste tegemises võimalikult ulatuslikul ja kooskõlastatud alusel“. Väärib tähelepanu, et kõrgeima riigivõimu rahvale omistamise kõrval nimetatakse §-s 1 demokraatiat eraldi. Seda võib mõista nõnda, et rahvasuveräänsuse puhul on rõhk riigivõimu allikal, demokraatia põhimõte aga hõlmab rohkelt nõudeid ka riigivõimu tarvitamisele, st valitsemise vormile. Demokraatia põhimõte täiendab rahvasuveräänsust, sest tagab riigivõimu tarvitamise rahva huvides. Riigikogu liikmete vaba valimine ja Riigikogu avar pädevus on demokraatia keskmes, kuna kodanikud ise peavad saama otsustada, millised poliitilised valikud on nende huvides. Ent demokraatia on avaram rahvaesindusest Riigikogu näol. Esiteks seab PS piiranguid ka Riigikogule. Kui sellised piirangud edendavad seaduste loomist avalikes huvides, siis on need samuti demokraatlikud – seda enam, et PS ise on võetud vastu rahvahääletusel. Lisaks hõlmab demokraatia mitmesuguseid kontrollivorme täidesaatva võimu tasandil. Needki on rahvasuveräänsuse tagatised, kuna kindlustavad ühelt poolt riigivõimu tarvitamise seaduslikkuse, teisalt aga võimaldavad informeeritud ja kaalutud valiku langetamist Riigikogu valimistel või rahvahääletusel.

Demokraatia tunnusteks on õiguskirjanduses peetud põhiõiguste ja -vabaduste tagamist, kohtu sõltumatust, riigivõimude lahusust ja tasakaalustatust, riigivõimu avalikkust, arvamuste paljususeks vajalikku sõnavabadust (sh vaba ajakirjandust), kogunemis- ja ühinemisvabadust, riigivõimu teostajate õiguslikku ja poliitilist vastutust, valimisreegleid, mis tagavad ausad ja vabad valimised. Kuna erakondadel on oluline roll parlamendi moodustamisel, siis nõuab demokraatia põhimõte nende rahavoogude läbipaistvust (RKHKo 17.06.2020, 3-17-572, 10). Demokraatiat on sisustanud ka Riigikohtu seisukoht, mille järgi PS ei sätesta küll otsesõnalist keeldu teha valimisreeglistikus olulisi muudatusi vahetult enne valimisi, kuid enne valimisi ei tohi siiski teha valimisreeglistikus muudatusi, mis võivad oluliselt mõjutada valimistulemusi ühe või teise poliitilise jõu kasuks (RKPJKo 14.10.2005, 3-4-1-11-05). Seega konkretiseerivad käesolevas paragrahvis sätestatud demokraatliku riigi põhimõtet üksikasjalikumalt paljud PS sätted (nt riigivõimu avalikkuse osas § 24 lg 3, § 44 lg 2 ja § 72; sõna- ja ühinemisvabaduse osas §-d 45–48). Demokraatia põhimõte on sisult väga lai ja kattub suuresti teiste põhiseaduslike printsiipidega (õigusriigi põhimõte, vabariikluse põhimõte, seaduslikkuse põhimõte). Demokraatia põhimõtte kohta vt pikemalt § 10 komm 31.

Vabariikliku riigivormi tunnuseks – vastandina monarhiale – on pärandatava võimuga riigipea instituudi puudumine. Demokraatlik, esinduspõhimõttel rajanev vabariik eeldab lisaks pärandatava võimuga riigipea puudumisele ka võimude lahusust ja tasakaalustatust ning riigipea ja rahvaesindajate (parlamendi) valitavust ja nende volituste tähtaegsust. Demokraatia põhimõtte laialdase rakendamise tõttu sarnanevad tänapäeval vabariigiga ka Euroopa konstitutsioonilised monarhiad, kus monarhia ajaloolise pärandina on säilinud vaid riigipea pärilikul teel üleminev võim, monarhi volitused on aga väikesed, sarnanedes parlamentaarse vabariigi presidendi omadega. Vabariigi printsiip on seega suuremas osas hõlmatud teiste PS printsiipidega (rahvasuveräänsus, demokraatia, võimude lahusus). Riigipea – Vabariigi Presidendi – valitavus ja valimiste kord on sätestatud §-des 79 ja 80.