Eesti Vabariigi Põhiseadus
/Kommenteeritud väljaanne/2017
Eesti Vabariigi põhiseadus / X PEATÜKK
X PEATÜKK

RIIGIKAITSE

1. Riigikaitse peatükk oli nii 1920. a (VIII peatükk – “Riigikaitsest”) kui ka 1937. a PS-s (13. peatükk – “Riigikaitse”). 1920. a PS §-d 78–82 sätestasid seadusereservatsiooni kodanike riigi kaitsmisele kaasamise kohta; rahuajal Kaitseväe allumise valitsusele, sõjaajal ülemjuhatajale; valitsuse õiguse anda välja Kaitseväge puudutavaid seadusi ja määrusi, sh nii praeter legem kui ka contra legem akte; mobilisatsiooni väljakuulutamise Riigikogu poolt ja erandina valitsuse poolt, kui võõrriigi tegevus sisaldab tänapäeva mõistes agressiooni tunnuseid.

1933. a PS parandustega läksid valitsuse volitused riigipeale.

1937. a PS-s oli vastav peatükk mahukas (§-d 128–145) ja eelnes viimasele peatükile, s.o põhiseaduse muutmisele. Esiteks avardus ja täpsustus riigikaitse põhiseaduslik regulatsioon. Teiseks leidsid reglementeerimist kaitseseisukord, mille eesmärk oli sisejulgeoleku tagamine; printsiip, et kaitseväeteenistuses olijatele tuleb põhiõigused ja vabadused tagada võrdselt teiste kodanikega, erandeid sellest võis teha vaid seadusega; samuti sätestati valitavate riigiorganite volituste pikenemine sõja- või kaitseseisukorra ajal.

2. PS väljatöötamise ajal oli riigikaitse pikka aega peaaegu ainus valdkond, mis ei olnud vähimalgi määral Eesti riigi kontrolli all. Kaitsevägi ja vabatahtlikkuse alusel tegutsevad riigikaitseorganisatsioonid olid alles taasloomisel ning PS väljatöötajatel puudus vahetu kogemus, kuidas seda valdkonda reguleerida. Lähtealuseks olid vaid II maailmasõja eelsed aktid ja kogemus ning vähemal määral teiste riikide kogemused. Ei osatud hinnata kollektiivse enesekaitse tähtsust toonastes rahvusvahelistes suhetes. Isegi ÜRO, mille üks põhieesmärke on rahu tagamine, loodi alles II maailmasõja järel ning Eestil puudusid selle töös osalemise kogemused.

3. Eesti Vabariik on rahvusvaheliste organisatsioonide ja kogukonna liikmeks, kus riigikaitseliste küsimuste rakendamine ei pea toimuma eksklusiivselt riigivastase ründe tõrjumise kaudu, vaid ka kollektiivsete julgeolekuhuvide kaitseks teistes riikides ning rahvusvaheline õigus näeb ette riikide õigust teostada enesekaitset mitteriiklike toimijate vastu. Näiteks Eesti liikmesus NATO-s on toonud kaasa ulatuslikke muudatusi riigikaitse juhtimise, aga ka mobilisatsiooni tähenduse küsimustes. Relvajõudude kasutamise õiguslikud alused on muundunud ajas tõlgendamisega, samuti on muutunud relvastatud konfliktide olemus. Riigikaitse on muutunud valdavalt kollegiaalseks ning riigi julgeoleku tagamine toimub paljuski eri riikide ja erinevate riigisiseste asutuste ja organisatsioonide koostöös.

Lisaks ei piirdu riigikaitse üksnes sõjalise riigikaitsega, vaid on laiem ja muutuv mõiste, mis sõltub riiki ähvardavatest julgeolekuohtudest ning riigi julgeolekupoliitikast. Alates 2010. a nähakse ette, et riigikaitse peamised tegevussuunad on sõjaline kaitse, tsiviilsektori toetus sõjalisele kaitsele, rahvusvaheline tegevus, sisejulgeoleku tagamine, elutähtsate teenuste järjepidevuse kindlustamine ja psühholoogiline kaitse. Tegevussuundadest on tuletatav, et riigikaitse tegevusega on hõlmatud riik tervikuna, mitte ainult Kaitsevägi. Lisaks lähtutakse riigikaitse korraldamisel ülesannete jäävuse põhimõttest, mille kohaselt ei jaotata kriisi- või sõjaajal ümber asutuste või ministeeriumide ülesanded või pädevusi, vaid iga pädev asutus peab olema valmis tegutsema oma vastutusvaldkonnas kriisolukordades.

4. Kõigest eelnevast tuleb lähtuda ka X peatüki tõlgendamisel, mis peab olema paindlik, et praktikas toimida, sest nüüdisaegne julgeolekukeskkond on pidevas muutumises, tähendades riigikaitseliste küsimuste laienemist valdkondadesse, kus neid varem ei esinenud (nt küber- ja energiajulgeolek). Üksnes ajalooliste argumentide kasutamisest ning Põhiseaduse Assamblee kogemustele ja teadmistele tuginemisest ei piisa enam riigikaitse X peatüki sätete sisu avamiseks. Erinevate tõlgendusmeetodite abil on samad küsimused enamasti lahendatud ka teistes riikides.

5. Riigikaitse reguleerimine PS-s on rahvusvaheliselt üldlevinud ning vajalik eeskätt valdkonna riigiõiguslike erisuste tõttu. Ohu puudumisel on riik üles ehitatud võimude lahususe põhimõttel, mis minimeerib võimalike kuritarvituste ohtu. Seevastu olukorras, kus riigi eksistents, julgeolek ja turvalisus on ohustatud, ei ole võimalik tavapäraste rahuaegsete õigussuhete raames riigi julgeolekut ja põhiseaduslikku korda kaitsta. Vahetu sõjalise ülesande täitmine nõuab vastase võimalikult tõhusat purustamist struktuuride abil, millele on omased võimu kontsentratsioon, käsuhierarhia ja salajasus. Ka põhiõiguste ja vabaduste piiramise ulatus erineb oluliselt demokraatliku korra toimimisel ja ohu korral. Demokraatia toimimise eeldus on otsustus- ja valikuvabadus, aga mida tuleb piirata ohu- või surveolukorras. Seetõttu ei ole võimalik taolistel juhtudel korraldada valimisi ning põhjendatud on demokraatlikus riigis vajalike põhiõiguste ja vabaduste, näiteks ühinemis- ja kogunemisvabaduse (§-d 48 ja 47), väljendusvabaduse (§ 45) ja õiguse saada teavet (§ 44) ulatuslik piiramine. Sõjalise või laiaulatusliku korrakaitselise tegevuse korral on ka isikuvabaduse, liikumisvabaduse ning kodu ja eraelu puutumatuse kitsendused tavapärasest oluliselt ulatuslikumad. Nimetatud kitsenduste rakendamine eeldab demokraatlikult legitimeeritud seadusandja – Riigikogu – sellekohast otsust. Põhiseaduse põhimõtete erisused, mis kehtivad taolistes kriisiolukordades, sätestatakse ka teiste riikide praktika kohaselt üldjuhul põhiseaduses.

6. PS X peatükk on aluseks riigikaitse korraldusele, Kaitseväe ja riigikaitse­organisatsioonide ning teiste riigi- ja kohaliku omavalitsuse organite tegevusele riigikaitse valdkonnas.

Riigikaitse reguleerimisel PS-s ja konstitutsioonilistes seadustes on ka teine ülesanne: sätestada relvastatud riigiorganite tegevuse kui üksikisikule suurimat ohtu kujutava tegevuse ulatus ning selle tsiviiljuhtimine. Kuna relvajõud potentsiaalselt kujutavad muu täidesaatva riigivõimuga võrreldes oma sõjalise ülesande täitmisel üksikisiku põhiõigustele suuremat ohtu, on vaja selle kasutamiseks kehtestada täiendavad põhiseaduslikud nõuded. Riigikaitseorganid peavad riigi kaitsevõime tagamiseks tegutsema ka salajaselt riigisaladuse kaitsmiseks, mistõttu peab riigikaitseorganite tsiviiljuhtimine toimuma tavapärase avalikkuse kontrolli asemel osaliselt muul viisil kui teiste täidesaatva riigivõimu organite kontroll. Selline kontroll peab suutma tagada põhiseaduslikke väärtusi riigikaitse juhtimises ja elluviimises.

7. PS-s ei ole sätestatud ammendavalt riigikaitseorganisatsioonide ülesandeid, volituste piire ega legaaldefinitsiooni. Riigikaitseorganisatsioonide mõiste on samuti ajas muutuv ja paindlik (vt § 126 komm).

8. Rahvusvahelises praktikas ei ole ühtseid käsitlusi relvajõudude kasutamisele riigisiseselt, sh enda julgeoleku kaitsmisel kui ka avaliku korra kaitsmisel. Viimasel aastakümnel muutunud julgeolekuolukord on sundinud riike ümber hindama tingimusi, millal on lubatud relvajõude avaliku korra tagamise eesmärgil kaasata. Nii ei ole relvajõudude ülesanded seotud kaugeltki enam üksnes riigi territoriaalse kaitsega. Levinud arusaama järgi on Kaitseväe kaasamine lubatud tavapärasest suuremate ohtude tõrjumise ja korrarikkumiste kõrvaldamisel. See võib seisneda nii paikkondade või hoonete turvamises, päästetöödes osalemises, sõjaliseks kasutuseks mõeldud eritehnika kasutamise võimaldamises kui ka militaarteabe andmises. Relvastatud jõu riigisisesele kasutamisele üldist keeldu rahvusvahelisest praktikast ei tulene, kuid erandeid võimaldava põhimõttena on see nõue riigiõiguses üldlevinud. Relvajõudude kaasamine avaliku korra tagamisse on seaduse tasemel reguleerimist vajav küsimus ja kehtivas õiguses on regulatsioon sisse viidud avaliku korra kaitset reguleerivatesse seadustesse.

9. Kiirest arengust ja kasvavast kogemusest tingitult on X peatükk olnud üks põhilisi, mida PS kehtimise aja jooksul on üritatud muuta. Suurima tõuke sai see Vabariigi Valitsuse moodustatud põhiseaduse juriidilise ekspertiisi komisjoni töö järel. Riigikogu fraktsioonid töötasid 2000. a välja eelnõu, millega muudeti riigikaitse korraldust PS-s, mille eesmärgiks oli täpsustada presidendi ja parlamendi pädevusi Kaitseväe juhataja ametisse nimetamisel.

Erakondadevahelise üksmeele saavutamata jäämise tõttu seda eelnõu Riigikogu menetlusse ei antud. Vahepeal teksti muutmise püüded vähenesid, ent Vabariigi President algatas 2007. a põhiseaduse muutmise seaduse eelnõu, mille eesmärgiks oli muuta PS riigikaitse peatükki viisil, mis eemalduks 1937. a presidentaalsest riigikorrast ning oleks kooskõlas demokraatliku parlamentaarse riigikorraga – eesmärgiks korrastada riigikaitse juhtimist ja tugevdada tsiviilkontrolli Kaitseväe üle. Presidendi algatatud muudatus lahendas pikemat aega konflikte tekitanud küsimuse, kes on riigikaitse eest vastutav institutsioon ning kellele on Kaitseväe juhataja aruandekohustuslik.

Enne PS muutmist nimetas Kaitseväe juhataja ametisse Riigikogu Vabariigi Presidendi ettepanekul, mis põhjustas 1990-ndatel ja 2000-ndate alguses pädevusvaidlusi, kellele Kaitseväe juhataja allub. Valdav enamik Kaitseväge puudutavatest poliitilistest probleemidest, mis on tekkinud taasiseseisvumise ja PS vastuvõtmise järgsel ajal, on olnud seotud Kaitseväe ebaselge tsiviiljuhtimisega. PS muutmine viis PS kooskõlla ka teiste NATO liikmesriikide praktikaga, kus relvajõud alluvad eranditult täitevvõimule, sest vastasel juhul pole tagatud reaalne tsiviiljuhtimine. Kaitseväe juhataja kui täitevvõimu ametiisiku ametisse nimetamine Riigikogu poolt lõhkus täitevvõimu ühtsust ning nõrgendas märkimisväärselt valitsuse ja kaitseministri vastutust riigikaitse valdkonna korraldamise eest. KKS, RiKS, KVTS ja muud riigikaitsealased seadused peavad andma tervikliku riigiõigusliku süsteemi Kaitseväe juhtimise ja lubatud tegevuste kohta. Kaitseväe juhataja ametisse nimetamise ja vabastamise kord oli ebaloogiline ka riigiõiguslikus mõttes, sest PS järgi nimetab Riigikogu ametisse üksnes sellised kõrgemad riigiametnikud, kelle sõltumatus nende funktsioonist tulenevalt vajab erilist kaitset – õiguskantsler, riigikontrolör, riigikohtunikud. Ametikohad täitevvõimu asutustes täidetakse täitevvõimu poolt.

Kuna 2007. aastaks olid nii RSKS kui SRKS ning KKS eelnõuna täpsustanud riigikaitse juhtimist piisavalt detailsel määral, siis seadusandluses tehtavate muudatuste kõrval otsustati viia PS riigikaitse peatükk kooskõlla toimunud ja toimuvate muudatustega. Sellest tulenevalt jäeti PS-st välja viited Kaitseväe juhatajale ja ülemjuhatajale, kuna tegu on valitsusasutuse juhiga, mitte põhiseadusliku institutsiooniga. Lisaks kaotati termin “kaitseväe juhtkond”.

Praegu on Kaitseväe juhataja ametisse nimetamise regulatsioon sätestatud KVTS-s, mille kohaselt nimetab Kaitseväe juhataja ametisse Vabariigi Valitsus, võttes arvesse Riigikogu riigikaitsekomisjoni seisukoha. Valitsuse pädevuses on ka Kaitseliidu ülema ametisse nimetamine kaitseministri ja Kaitseväe juhataja ühisel ettepanekul. Väeliikide ülemad nimetab ametisse kaitseminister ainuisikuliselt Kaitseväe juhataja ettepanekul. KVTS näeb ette ka Kaitseväe juhataja asetäitja ning peastaabi ülema ametisse nimetamise kaitseministri poolt Kaitseväe juhataja ettepanekul.

10. Praktikas on ka muud suuremad riigikaitse korraldusega seonduvad probleemid ületatud ning riigikaitset reguleerivad seadused, sh konstitutsioonilised seadused, on saanud selgema ja parema sisu. NATO-ga liitumise järel on ka rahvusvahelise koostöö raames toimuv kontroll suutnud demokraatliku järelevalve praktilisi probleeme vähendada.

11. 2011. aastal algatas Vabariigi Valitsus riigikaitsega seotud seadusandluse ülevaatamise, mille esimene etapp päädis 2015. aastal RiKS vastu võtmisega. RiKS peamiseks eesmärgiks oli tagada paindlikkus erinevatele ohtudele reageerimisel ning selle tarbeks loodi ka täiendav kõrgendatud kaitsevalmiduse instituut, mis asub allpool erakorralise seisukorra või sõjaseisukorra lävendit. Kõrgendatud kaitsevalmidus on riigi valmisoleku aste, mida rakendatakse Eesti Vabariigi julgeolekut ähvardava suurenenud ohu korral ning mille otsustab Vabariigi Valitsus ja mille peab Riigikogu heaks kiitma. Kõrgendatud kaitsevalmidus annab täitevvõimule täiendavaid volitusi ohuolukorra lahendamiseks, kuid ei anna õigust kasutada sedavõrd riivavaid meetmeid, mida näeb ette erakorralise seisukorra või sõjaseisukorra väljakuulutamine (vt RiKS 3. ptk, 1. ja 2. jagu).

12. Muutunud julgeolekuolukorra tõttu tuleb vaadata üle veel teisigi valdkondi, et Eesti riik suudaks kiirelt ja adekvaatselt võimalikule ohule reageerida. 2016. aastal algatati ulatuslik riigikaitseõiguse revisjon, mille raames neid küsimusi analüüsitakse. Riigikaitseõiguse revisjoni lõpptähtajaks on märgitud 2019. aasta.